Berlusconi, Zuma, Perón: een populist aan het roer is slecht voor de economie

In Nederland is de PVV dicht bij de regeringsmacht, in Frankrijk ligt Marine Le Pen voorop in de peilingen. Giorgia Meloni is sinds anderhalf jaar premier van Italië, in Portugal brak vorige maand het radicaal-rechtse Chega door. Het rechts-populisme is aan een opmars bezig, ook buiten Europa. Politici die – elk op een eigen manier – zeggen namens het volk de gevestigde orde te bestrijden, vallen electoraal in de smaak. Donald Trump kan in 2025 zomaar weer in het Witte Huis zitten. Leiders met populistische trekken als Recep Tayyip Erdogan (Turkije) en Narendra Modi (India) zitten intussen al jaren vast in het zadel.

De populistische opmars betekent in economisch opzicht weinig goeds. Want de economische prestaties van populisten zijn over het algemeen ondermaats, zo blijkt uit een groot historisch dataonderzoek van drie Duitse economen, dat in december verscheen in het Amerikaanse economenvakblad American Economic Review.

De economen, verbonden aan het gerenommeerde Institut für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel, onderzochten het effect op de economie van regeerperiodes van populisten – van rechts én links – over een lange periode, namelijk van 1900 tot en met 2020. De belangrijkste conclusie uit het onderzoek: „De economische kosten van het populisme zijn hoog.” Vijftien jaar na het aan de macht komen van een populistische leider valt het bbp per hoofd van de bevolking gemiddeld 10 procent lager uit, vergeleken met een door de onderzoekers bedacht scenario waarin er géén populist had geregeerd.

In het artikel, getiteld Populist Leaders and the Economy, passeert een bonte stoet van 51 leiders de revue die de onderzoekers als ‘populist’ classificeren, van Adolf Hitler (Duitsland) tot Juan Perón (Argentinië) en van Silvio Berlusconi (Italië) tot Jacob Zuma (Zuid-Afrika).

Bij de selectie van de leiders baseerden de economen zich op een definitie van populisme die nu gangbaar is bij politicologen: een populist is een politicus voor wie de tegenstelling tussen „het volk” en „de elite” leidend is.

Lees ook Het economische beleid van radicaal-rechtse partijen is óók radicaal-rechts, zegt deze wetenschapper

Prestatie duikt omlaag

Kort nadat de meeste van die populisten aan de macht zijn gekomen, duikt het bbp per hoofd van de bevolking in het desbetreffende land onder een economisch ‘basispad’, dat de onderzoekers construeerden met hulp van algoritmes. Dat effect zie je bijvoorbeeld bij Perón, Hitler, Berlusconi en Zuma, en ook bij leiders als Indira Gandhi (India), Robert Fico (Slowakije) en Hugo Chávez (Venezuela).

Niet alle populistische leiders presteerden in de onderzochte periode (tot en met 2020) slechter dan het basispad. De nu nog regerende leiders Benjamin Netanyahu (Israël), Narendra Modi (India), en Viktor Orbán (Hongarije) laten prima economische resultaten zien. Hun prestaties op de langere termijn en in relatieve zin zijn echter nog „onduidelijk”, staat in het artikel. Slechts enkelen, onder wie de Boliviaan Evo Morales, deden het bovenmatig goed.

Het megaonderzoek, gebaseerd op big data en meer dan 20.000 pagina’s aan literatuur, leverde nog een hele waaier aan resultaten op. Zo neemt bij populisten de ongelijkheid onder de bevolking níét meer af dan onder niet-populisten – hoewel populisten vaak voor „het volk” zeggen op te komen. Populisten blijken verder vaak ongedisciplineerd met overheidsuitgaven, de staatsschuld loopt bij hen bovengemiddeld snel op.

Ze zijn ook protectionistisch: ze verhogen relatief vaak importheffingen en werpen barrières op voor buitenlandse investeringen. Intussen schaden ze vaak de rechtsstaat: de rechterlijke macht, de persvrijheid en vrije verkiezingen komen onder druk te staan. En ten slotte blijken populisten relatief lang aan de macht te blijven én vaak weer terug aan de macht te komen.

Wie is populist, wie niet?

Dit is een breed opgezet onderzoek, over economie én politiek, over een héél lange periode en bovendien over populisten van allerlei pluimage. Het roept direct veel vragen op, zoals: hoe bepaal je wie populist is, en wie niet? Hoe meet je precies hoe een economie zich zou hebben gedragen zónder populist aan de macht? En: waaróm scoren veel populisten op economisch terrein relatief slecht?

NRC sprak met een van de onderzoekers, Manuel Funke. In 2018 besloot hij met zijn collega’s Moritz Schularick (nu directeur van het IfW) en Christoph Trebesch de stap naar het ambitieuze onderzoek te wagen.

„We lazen allerlei artikelen over waarom het populisme electoraal zo succesvol was”, vertelt Funke in een videogesprek. „We zagen ook dat mensen als de Amerikaanse president Trump, de Turkse president Erdogan en de Hongaarse premier Orbán al aan de macht waren. En dus dachten we: we moeten een stap verder gaan en niet alleen de achtergrond van het populisme onderzoeken, maar ook de consequenties ervan.”

Het resultaat, ruim vijf jaar later, is een lijvig artikel van bijna tweehonderd pagina’s. „Computers stonden uren te rekenen op basis van lange programmeercodes”, zegt Funke.

Bij de selectie van de 51 leiders was doorslaggevend of de tegenstelling ‘volk versus elite of establishment’ daadwerkelijk „centraal” stond in de retoriek en het politieke programma van de leiders, zegt Funke. Populisten van links hebben het vooral op economische elites gemunt, terwijl die op rechts vooral culturele elites en vreemdelingen aanvallen.

De onderzoekers zeggen streng te hebben geselecteerd, op basis van 770 academische bronnen over het populisme. Sommige leiders kwamen alleen een bepaalde periode door de populismetest. Bij de Indiase leider Indira Gandhi bijvoorbeeld werd alleen haar eerste regeerperiode (1966-1977) meegenomen in het onderzoek, haar tweede (1980-1984) niet: ze had haar anti-eliteretoriek inmiddels laten vallen.

Het oordeel over wie wel en niet een populist is, „gaat onvermijdelijk gepaard met een zekere mate van subjectiviteit”, staat in het artikel. Er waren „grensgevallen”, vertelt Funke, bijvoorbeeld Vladimir Poetin, de Russische president. Hij werd uiteindelijk niet als populist geclassificeerd. „Helemaal in het begin van zijn carrière keerde hij zich in zijn retoriek tegen elites, maar dat duurde maar kort.”

Omdat de Indiase leider Indira Gandhi haar anti-eliteretoriek na haar eerste regeerperiode (1966-1977) liet vallen, namen de onderzoekers haar tweede regeerperiode (1980-1984) niet mee.

Economische dubbelgangers

Hoe bepaal je wat er met een economie zou zijn gebeurd als in een bepaalde periode géén populist had geregeerd? Funke, Schularick en Trebesch zetten de zogeheten dubbelganger-methode in. Per onderzocht land werd met algoritmes een ‘mandje’ gemaakt met enkele landen die samen historisch gezien (vrijwel) dezelfde groeicijfers vertonen. Dat was de ‘dubbelganger’. Vervolgens keken ze of de bbp-groei in het bewuste land afweek van die van de dubbelganger.

Het is een methode die macro-economen weliswaar vaak gebruiken, maar ook eentje die vatbaar is voor fouten. Vergelijk je geen appels met peren?

Om er zeker van te zijn dat de vergelijking tussen populist en dubbelganger wel echt standhield, voerden de drie economen allerlei controles uit. Daarbij moesten ze rekening houden met méér dan alleen de ontwikkeling van het bbp. Ook andere omstandigheden moesten overeenkomen. Als een populist bijvoorbeeld aan de macht kwam na een financiële crisis of hoge inflatie – dat is nogal eens het geval – moesten de landen in het mandje óók aan die karakteristieken voldoen.

Na al dat getest bleef de conclusie „robuust” overeind dat populisten economisch slecht scoren, zo staat in het artikel. Dat geldt voor links- én rechts-populisten.

Maar waarom? De ene populist is de andere niet. Het doel van de studie was niet voor elk van deze individuele populisten een ‘verklaring’ te vinden, zegt Funke. Maar de economen laten, door eigen data met die van anderen te koppelen, wel „algemene patronen” zien in het beleid van populisten. Beleid dat ongunstig kan uitpakken voor de economie.

Populisten zijn allereerst slecht met begrotingsdiscipline. De staatsschuld valt na vijftien jaar gemiddeld 10 procent hóger uit dan in een niet-populistisch scenario, laten de onderzoekers zien.

Dat mag niet verbazen. Economen houden zich al langer bezig met dit populisme-via-de-staatsbegroting, vaak door Latijns-Amerikaanse leiders toegepast in de jaren zestig, zeventig en tachtig. Het eindigde vaak in ellende. Een kortstondige economische groeispurt werd gevolgd door financiële instabiliteit en verarming.

Voor een deel, zegt Funke, past ook Adolf Hitler in dit beeld van ongeremde uitgaven. Hij gaf de economie van nazi-Duitsland een enorme zet met zijn stimuleringsprogramma, zonder aan de gevolgen op de langere termijn te denken. Toch is Hitler een geval apart, zegt Funke, omdat de economische ineenstorting van Duitsland daarna niet los kan worden gezien van de verwoesting door de (door hemzelf begonnen) Tweede Wereldoorlog.

Een muurschildering van de Venezolaanse oud-president Hugo Chávez in hoofdstad Caracas. Het Duitse onderzoek concludeerde dat er onder zijn bewind niet meer veilig zaken gedaan kan worden in het land.

Populisten als protectionisten

Protectionisme is een andere factor in de ondermaatse economische prestaties van populisten. Neem Argentinië, zegt Funke. „Tot medio twintigste eeuw was het een land dat zich economisch kon meten met Europese landen en de VS. En toen begon het protectionisme.” Perón, die er voor de eerste keer president was tussen 1946 en 1955, streefde economische zelfvoorziening na. Hij legde import én export aan banden, net als buitenlandse investeringen.

Dat beleid werd voortgezet in Argentinië, kampioen in het populisme, door leiders als Carlos Menem (jaren negentig) en Néstor en Cristina Kirchner (jaren 2000/2010). Met de overheidsfinanciën namen ze het ook al niet nauw. Het gevolg: Argentinië is al decennia de grootste klant van het Internationaal Monetair Fonds.

Dan is er de aanval van veel populisten op de instituties; de onafhankelijke rechtspraak, de pers. En in sommige gevallen ook op vrije en eerlijke verkiezingen. „Uit veel andere literatuur blijkt dat democratie en economische groei positief aan elkaar zijn verbonden. Als populistische leiders die instituties voortdurend aanvallen, betaalt het land daar een economische prijs voor. Kijk naar Venezuela onder Chávez en Maduro. Je kunt daar niet meer veilig zakendoen, er was kapitaalvlucht, veel mensen zijn het land ontvlucht. Die twee hebben het land in korte tijd tot een humanitair noodgeval gemaakt.”

Op een andere manier ondermijnend voor het economisch vertrouwen was de Italiaan Silvio Berlusconi (driemaal premier tussen 1994 en 2011). „Sinds hij aan de macht kwam, stagneert de Italiaanse economie. Hij was voortdurend in conflict met rechters. Zijn belangen gingen boven al het andere.”

Lees ook Niet het fascisme, maar het populisme is terug

Berlusconi’s strijd met de instituties leidde af van noodzakelijke economische hervormingen, zegt Funke. „Italië heeft veel tijd verloren.”

Iemand die veel vormen van populistisch beleid combineerde – oplopende begrotingstekorten, protectionisme, strijd met de instituties – was en is Donald Trump, oud-president van de VS, en nu opnieuw presidentskandidaat. „Een superpopulist, eigenlijk”, zegt Funke. Trumps ambtstermijn eindigde echter ná het onderzoek, dat reikt tot het jaar 2000. Daarmee is het presidentschap van Trump te kort geleden voor een vergelijking met een ‘dubbelganger’. „Over een jaar of tien, vijftien wordt het interessant om te kijken wat het effect is geweest”, zegt Funke. Toevallig waarschuwde de begrotingswaakhond van het Amerikaanse congres, de Congressional Budget Office, onlangs voor de risico’s van Trumps belastingverlagingen op de langere termijn. Die dreigen te leiden tot financiële instabiliteit.

Ook de economische erfenis van een nog regerende populist als Erdogan is nu niet duidelijk, zegt Funke. Weliswaar scoort hij in het onderzoek niet veel slechter dan de dubbelganger. „Maar Erdogans zware bemoeienis met de centrale bank kan zomaar een negatief langetermijneffect op de economie hebben.” Funke wijst op de hoge inflatie in Turkije, bijna 70 procent.

Populisme houdt aan

Voorlopig zijn we nog niet van het populisme af, denkt Funke. Uit het onderzoek blijkt dat populisten nogal eens terugkeren aan de macht. Bijna een derde van de 51 populistische leiders uit het onderzoek diende twee of meer ambtstermijnen. Bij niet-populisten is dat 16 procent.

Bovendien biedt de huidige tijd een „perfecte voedingsbodem” voor méér populisme, zegt Funke.

Nogal eens komen populisten aan de macht te midden van een crisis of een schok. Anno 2024 ligt de Covidpandemie nog vers in het geheugen, is de inflatiegolf niet uitgewerkt en woeden meerdere oorlogen.

De naderende machtsdeelname van de PVV in Nederland, het scenario van een doorbraak van Le Pen in Frankrijk, en de verwachte winst van rechts-populistische partijen bij de Europese verkiezingen in juni zijn volgens Funke reden tot zorg. „Het kan allemaal jarenlange negatieve gevolgen gaan hebben, voor de economie, maar ook voor de democratische instituties.”