Verkeerd parkeren zwaarder beboet dan mishandeling: hoe het boetestelsel uit balans raakte

„Ik weet van niks. Heel erg onhandig dit zeg”, mailt een Justitie-ambtenaar collega’s, nadat hij eind april op nu.nl heeft gelezen dat verkeersboetes in 2024 met 10 procent omhooggaan. „Schijnt van minister zelf te komen”, reageert een collega. „Nogal ongelukkig.”

Ambtenaren op het ministerie van Justitie en Veiligheid reageren hoogst verbaasd als hun vorig jaar lente ter ore komt dat hun minister Dilan Yesilgöz (VVD) tijdens de jaarlijkse voorjaarsbegrotingsgesprekken met het kabinet heeft toegezegd om de verkeersboetes in 2024 met 10 procent te verhogen. Financiële tegenvallers zijn de reden.

De verhoging komt boven op de 8,7 procent stijging van 2023. Verkeersboetes hebben daarmee een recordhoogte bereikt. Zo is de autobestuurder die betrapt wordt terwijl hij een telefoon vasthoudt vanaf vrijdag – wanneer de nieuwe boetetarieven van kracht worden – 429 euro kwijt.

NRC onderzocht de totstandkoming van de verkeersboeteverhogingen en putte daarbij onder meer uit interne documenten die openbaar werden na een beroep op de Wet open overheid. Daaruit blijkt dat de minister ogenschijnlijk niet in lijn handelde met een Kamermotie om met boetes geen begrotingstekorten te dekken, een door haar ‘besteld’ kritisch onderzoek naar de risico’s van een boeteverhoging niet afwachtte én het Openbaar Ministerie onder druk zette om de boetes voor strafbeschikkingen eveneens fors te verhogen. Intussen raakte de balans tussen de Nederlandse boetesystemen nóg verder zoek.

Lees ook Hoe meer je verdient, hoe hoger de verkeersboete: ‘Dagboete verkleint ongelijkheid en is proportioneel’

Torenhoge inflatie

Dat Yesilgöz’ ambtenaren afgelopen voorjaar not amused reageren op de verkeersboeteverhoging, heeft alles te maken met de voorgeschiedenis van de vorige verhoging, die dan net van kracht is. Die stijging met 8,7 procent per maart 2023 is politiek en maatschappelijk niet lekker gevallen. Yesilgöz besloot namelijk de boetes – zoals gebruikelijk – mee te laten stijgen met de inflatie. Aangezien die exceptioneel hoog is, komt de minister vanuit verschillende hoeken onder vuur te liggen. PvdA-Kamerleden Songül Mutluer en Barbara Kathmann vinden het bijvoorbeeld ongehoord dat „ten tijde van een ernstige koopkracht- en armoedecrisis” de verkeersbekeuringen met de torenhoge inflatie meestijgen.

Niet alleen de oppositie is die mening toegedaan. Ook het OM is bijzonder kritisch over de boeteverhoging, leren interne documenten. Het College van procureurs-generaal laat Yesilgöz weten „ernstige bezwaren” te hebben. Naast de kosten voor burgers hebben die bezwaren ook een fundamentele reden: het verband tussen de hoogte van een sanctie en de ernst van het strafbare feit is zoekgeraakt.

Ter illustratie geeft het OM het voorbeeld van ten onrechte parkeren op een gehandicaptenparkeerplaats. Dat levert op het moment van schrijven een bekeuring op van 410 euro (en vanaf vrijdag van 490 euro). Dit terwijl de standaardboete voor mishandeling – de ‘droge klap’ die pijn doet, maar geen letsel oplevert – 400 euro bedraagt.

Het OM is binnen het Nederlandse boetestelsel verantwoordelijk voor de tariefstijgingen van strafbeschikkingen: boetes voor zwaardere verkeersovertredingen zoals rijden onder invloed, maar ook delicten als mishandeling en vandalisme. Jaarlijks worden via strafbeschikkingen zo’n 300.000 boetes opgelegd. Die vallen weg tegen het aantal boetes voor lichtere vergrijpen, zoals te hard of met een telefoon in de hand rijden. Jaarlijks worden zo’n acht miljoen van dit soort bekeuringen uitgedeeld, goed voor 800 miljoen euro in de schatkist. Over de verhoging van deze zogeheten Mulder-boetetarieven gaat de minister van Justitie.

Vanwege de uitzonderlijk hoge inflatie wil het OM de eigen strafbeschikkingen niet indexeren aan het inflatiecijfer, maar slechts met 2 procent verhogen. Dat nieuws valt niet goed bij Yesilgöz en het ministerie. Het verschil met de eigen 8,7 procent verhoging vindt men „maatschappelijk en politiek moeilijk uitlegbaar”, leert een nota die ambtenaren opstellen voor de minister. Vandaar dat Yesilgöz een afspraak met dan OM-topman Gerrit van der Burg laat inplannen waarin ze hem met klem verzoekt de strafbeschikkingen óók met 8,7 procent te laten stijgen. Van der Burg weigert, maar komt Yesilgöz wel enigszins tegemoet. Na het gesprek met de minister besluit het OM de strafbeschikkingen met 3 procent te verhogen, de helft meer dan aanvankelijk beoogd.

‘Legitimering ontbreekt’

De verhoging van de tarieven van de verkeersboetes zit het College van procureurs-generaal al langere tijd dwars. Het stuurt Yesilgöz in 2022 twee bezorgde brieven. Enerzijds over eerdergenoemde balans tussen de hoogte van boetes en de ernst van de strafbare feiten; anderzijds over de verhoudingen tussen verkeersboetes zelf. Omdat het ministerie van Justitie de verkeersboetes verhoogt, dreigt de situatie te ontstaan dat een ‘lichte’ Mulderboete voor een snelheidsovertreding van bijvoorbeeld 22 kilometer per uur hoger uitvalt dan de ‘zware’ strafbeschikking die men bij 23 kilometer per uur te hard rijden ontvangt.

Vanwege „de ernst van dit signaal” verzoekt de minister het College begin 2023 onderzoek te laten uitvoeren naar disbalans in het boetestelsel en haar te adviseren over hoe die te herstellen.

Dat adviesrapport Boetestelsels in balans is eind mei gereed en liegt er niet om. De onderzoekers constateren dat de verhoudingen tussen de boetecategorieën zoek zijn en pleiten voor het ongedaan maken van alle verhogingen die verder gaan dan inflatiecorrectie. Gebeurt dat niet, of zet Justitie eigenhandig verdere verhogingen in, dan leidt dat tot een „onhoudbaar toekomstbeeld” waarbij discrepanties in het sanctiestelsel voor de burger „steeds duidelijker merkbaar worden, terwijl een legitimering daarvoor ontbreekt”.

Aan dit onderzoek refereren Justitie-ambtenaren als ze eind april 2023 via nu.nl vernemen dat de boetes wéér worden verhoogd, wat ze dus „heel erg onhandig” noemen. Yesilgöz wacht het door haar verzochte Boetestelsels in balans namelijk niet af en gaat zelfs over tot een boeteverhoging van 10 procent, die volledig haaks op de conclusies staat. Deze keer is niet alleen sprake van een inflatiecorrectie (van 5,7 procent), maar ook van een losse verhoging (van 4,3 procent). De disbalans wordt daardoor alleen maar groter.

Maatschappelijk draagvlak

De verhoging krijgt nog meer maatschappelijke kritiek dan die van het jaar daarvoor. Zo laat wetgevingsadviseur de Raad van State in niet mis te verstane bewoordingen zijn afkeuring blijken. De Raad benadrukt dat de minister het – nota bene door haar verzochte – advies Boetestelsels in balans niet opvolgt, er überhaupt niet aan refereert en juist maatregelen neemt die „de nu al aanwezige disbalans” tussen boetes vergroot. Dit heeft „negatieve gevolgen voor het maatschappelijk draagvlak” van boetes.

Daar komt bij dat de verhoging om volstrekt verkeerde redenen wordt ingevoerd. „Het doel van boetes is het sanctioneren van strafwaardig gedrag en het vergroten van de verkeersveiligheid. Het verhogen van de tarieven van verkeersboetes dient dan ook uitsluitend in relatie te staan tot dat doel”, aldus de Raad van State die geen andere reden voor de tariefsverhoging kon ontdekken dan het dichten van gaten in de begroting.

Die financiële drijfveer zien ook ambtenaren op het ministerie van Justitie. Het zorgt voor een flashback naar 2016. Toen dienden fractievoorzitters Diederik Samsom (PvdA) en Halbe Zijlstra (VVD) een door de voltallige Tweede Kamer gesteunde motie in dat de opbrengsten van verkeersboetes voortaan in de schatkist zouden moeten belanden, in plaats van op de bankrekening van het ministerie van Justitie.

Zo kan de perverse prikkel worden voorkomen dat verkeersboetes worden verhoogd om de justitiebegroting rond te krijgen. Immers: „Verkeershandhaving is er om de verkeersveiligheid te waarborgen en verhogen”, aldus de indieners.

Toenmalig minister van Veiligheid en Justitie Ard van der Steur (VVD) laat de Kamer vervolgens weten dat de motie vanaf 2017 wordt uitgevoerd. „Voor zover er sprake was van een budgettaire prikkel bij het verkeershandhavingsbeleid is die prikkel nu weggenomen.”

Yesilgöz’ voorganger Ferd Grapperhaus (CDA) bestendigt dat nieuwe beleid. In reactie op het verzoek om extra bezuinigingen schrijft hij de Kamer eind 2021 dat het verhogen van verkeersboetes juist vanwege die Kamermotie geen optie is. „De redenering daarvoor was juist te voorkomen dat intensivering van handhaving of verhoging van boetebedragen ingegeven werd door financiële overwegingen in plaats van beleidsmatige.” Volgens de minister is dat ook van belang „voor de maatschappelijke acceptatie van het systeem van verkeersboetes”.

De boeteverhoging met 10 procent waartoe Yesilgöz in 2023 besluit, in het bijzonder de 4,3 procent verhoging die geen inflatiecorrectie betreft, lijkt haaks op het nieuwe beleid te staan, mailt een ambtenaar aan diverse collega’s. Doel van het beleid was immers te voorkomen dat gaten in de Justitiebegroting met hogere boetes zouden worden gedekt. „Dat is exact wat nu lijkt te gebeuren”, hetzij „via een omweg”: door de verhoging van de verkeersboetes hoeft Justitie niet op de eigen begroting te bezuinigen.

Lees ook De staatskas spekken met boetes vertroebelt het beleid

In de staatskas

Yesilgöz, zo laat haar woordvoerder desgevraagd weten, ziet dat anders. Volgens de minister wordt nog steeds in lijn met de Kamermotie gehandeld, omdat de boeteopbrengsten in de staatskas belanden en de financiële ruimte voor het ministerie niet afhankelijk is van mee- of tegenvallers in de opbrengsten.

De verkeersboeteverhoging vindt Yesilgöz „verre van ideaal”, maar deze is doorgevoerd „om pijnlijke bezuinigingen te voorkomen”. Om de staatsbegroting sluitend te krijgen, moesten veel ministeries een bijdrage leveren. Tegen die achtergrond had Yesilgöz volgens haar woordvoerder de keus: bezuinigen op organisaties als politie en OM – en dus op misdaadbestrijding – of het verhogen van boetes.

Mogelijk is de kous nog niet af. Uit de interne documenten blijkt dat het ministerie van Justitie in de clinch lag met het ministerie van Financiën over de precieze boeteverhoging. De uitkomst van dit financiële geschil is dat Justitie nog 25 miljoen euro aan structurele bezuinigingen of inkomsten moet ‘leveren’. Een nieuwe boeteverhoging voor komend jaar, die verder dan alleen de indexatie van inflatie gaat, sluit de minister niet uit. „Ja, dat is mogelijk. Hierover moet nog een definitief besluit worden genomen.”