Ik voorspel: binnen een paar jaar staat de EU voor een nieuwe schuldencrisis

Met het vorige week overeengekomen Europese coronaherstelfonds wordt de Europese Unie volgens sommige critici een transferunie. Deze critici hebben vaak als repliek te horen gekregen dat de EU daarvan al lang de karaktertrekken vertoont. Er bestaan al heel lang sociale-cohesiefondsen waardoor geld van de rijke naar de zwakke lidstaten stroomt om in die laatste de economische structuur te versterken. Het nieuwe herstelfonds zou daarom niet meer betekenen dan een – door de coronacrisis gerechtvaardigde – flinke schep daarbovenop. Het vernieuwende ervan zou er vooral in zitten dat de EU voor de financiering daarvan voor een ongekend bedrag obligaties gaat uitgeven, waarvan de aflossing wordt gegarandeerd door alle lidstaten. Daardoor zou volgens verschillende commentatoren ook de Rubicon naar eurobonds zijn overgestoken. Nu zelfs de Duitse bondskanselier Merkel bereid was die stap te zetten, zouden de dwarsliggers hun achterhoedegevechten moeten staken en zich constructiever moeten opstellen.

Met deze framing van de discussie wordt de werkelijkheid flink geweld aangedaan. Dat de EU kenmerken van een transferunie heeft valt niet te betwisten. Dat alle lidstaten garant staan voor de financiering van het herstelfonds evenmin. Maar dit raakt de kern van de discussie niet. Bovendien leidt het herstelfonds af van de echte problemen: binnen een paar jaar staat de muntunie voor een nieuwe schuldencrisis.

Het misverstand over de transferunie wordt vooral veroorzaakt door het ongelukkige gebruik van die term. Wat de tegenstanders feitelijk bedoelen, is dat zij zich verzetten tegen een schuldenunie. Daarvoor beroepen zij zich op artikel 125 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie waarin gesteld wordt: „De Lid-Staten zijn niet aansprakelijk voor de verbintenissen van […] andere overheden […] en nemen deze verbintenissen niet over, onverminderd de wederzijdse garanties voor de gemeenschappelijke uitvoering van een specifiek project”. Waar het dus om gaat is dat de lidstaten overeengekomen zijn dat zij niet garant zullen staan voor elkaars schulden. Het artikel verbiedt niet dat lidstaten alleen of gezamenlijk garant staan voor schulden van de EU.

Hoge staatsschuld niet afgestraft

Dat maakt ook duidelijk dat er een wezenlijk verschil bestaat tussen eurobonds en de obligaties die nu worden uitgegeven voor de financiering van het herstelfonds. Eurobonds zijn obligaties waarvan de opbrengst wordt gebruikt voor de financiering van de staatsschuld van lidstaten. Wanneer de aflossing daarvan wordt gegarandeerd door alle lidstaten, betekent dat een duidelijke inbreuk op de afspraak dat lidstaten niet aansprakelijk zijn voor elkaars schulden. Bovendien betekent het dat zwakke lidstaten meeliften op de kredietwaardigheid van sterkere lidstaten en daardoor hun hoge staatsschuld goedkoop kunnen financieren. Hoge staatsschulden worden daardoor niet meer afgestraft door een hoge rente, waardoor de disciplinerende werking van de kapitaalmarkt ernstig wordt afgezwakt. Het is om die reden dat Merkel tijdens de eurocrisis in 2012 verklaarde: „Zolang ik leef zal er geen vergemeenschappelijking van schulden in de Europese Unie komen”. En het is precies om dezelfde reden dat Frankrijk en andere zuidelijke lidstaten elke gelegenheid aangrijpen om daarvoor te pleiten.

Voor de uitgifte van obligaties voor het herstelfonds gelden deze bezwaren niet. Het is daarom onjuist om te stellen dat Merkel hiermee een draai van 180 graden heeft gemaakt, zoals wel is beweerd. De Europese Verdragen verbieden nergens dat de lidstaten elkaar geld cadeau doen of aan elkaar lenen en dat financieren uit een fonds waarvoor ze gezamenlijk garant staan.

Wel is het zo dat de disciplinerende werking van het verbod om voor elkaars schulden garant te staan ernstig ondermijnd is door de opkoopprogramma’s van de Europese Centrale Bank (ECB). Die zorgen ervoor dat de rente op de staatsobligaties van zwakke lidstaten maar heel weinig boven het niveau van de sterkste lidstaten ligt. Zonder die opkoopprogramma’s zou de rente op de staatsobligaties van Italië en andere zuidelijke lidstaten waarschijnlijk zo hoog oplopen, dat hun staatsschuld onhoudbaar wordt en de muntunie de gevolgen daarvan niet overleeft. En daar zit het echte probleem; niet bij de economische coronacrisis waarvoor het herstelfonds voor opgezet is.

Lees ook De staatsschuld mag gerust oplopen, zoals Japan laat zien

De politiek is verantwoordelijk

Het is echter zeer de vraag of het bijeenhouden van de muntunie onder het mandaat van de ECB valt. Niet toevallig verklaarde Christine Lagarde tijdens haar eerste persconferentie als president van de ECB dat die bank er niet was om te voorkomen dat de renteverschillen tussen de lidstaten (de zogeheten ‘spread’) te veel zouden oplopen. Evenmin is het toevallig dat zij zich in de discussies met de regeringsleiders daarna aan de kant van de pleitbezorgers voor eurobonds schaarde. De verantwoordelijkheid voor de muntunie hoort immers thuis op het bordje van de politiek, en niet op dat van een technocratisch orgaan als de ECB. De noordelijke lidstaten gaan die verantwoordelijkheid tot nu uit de weg. Dat kan slechts zolang de ECB door met haar opkoopprogramma’s de oneigenlijke taak op zich neemt om de renteverschillen klein te houden. Het is zeer de vraag hoe lang dat kan voortduren.

Daarom is het herstelfonds van 750 miljard euro eigenlijk vooral een afleidingsmanoeuvre. Op basis van de nu bekende informatie kan Italië de komende vier jaar ruim 80 miljard aan subsidies uit dit fonds tegemoet zien. Dat lijkt heel wat, maar het is niet meer dan 5 procent van de Italiaanse economie. Naar verwachting zal die dit jaar met circa 11 procent krimpen en zal het begrotingstekort oplopen tot ruim 10 procent. De staatsschuld zal daardoor groeien naar zo’n 160 procent. Ervan uitgaande dat het economisch herstel traag op gang komt en de regering het herstel niet in de kiem wil smoren met een hard bezuinigingsbeleid, bestaat er ondanks de subsidies uit het herstelfonds nauwelijks uitzicht op daling daarvan.

Je hoeft niet over grote profetische gaven te beschikken om te kunnen voorspellen dat de zorg over de houdbaarheid van de Italiaanse staatsschuld al binnen een of twee jaar de gemoederen weer heftig in beroering zal brengen. Met Spanje zal het niet veel anders gaan. De kans is levensgroot dat de noordelijke lidstaten het grote gebaar dat zij nu gemaakt hebben door in te stemmen met het herstelfonds dan zullen gebruiken als argument om er op aan te dringen dat de zuidelijke staten eindelijk echt gaan hervormen. Maar de discussie van de laatste tijd heeft tegelijk duidelijk gemaakt dat de zuidelijke landen van die bemoeizucht niet gediend zijn en zullen claimen dat substantiële begrotingstekorten juist een voorwaarde vormen om uit de schulden te kunnen groeien.

De ‘historische’ daadkracht die de regeringsleiders na een voorbereiding van vijf maanden en onderhandelingen die zich vier etmalen voortsleepten hebben getoond komt daardoor neer op de zoveelste illustratie van wat Adam Tooze in zijn boek Gecrasht (over de vorige schuldencrisis) typeerde als een beleid van uitstellen en doen alsof.