‘Geven ze dan nooit op? Misschien ben ik naïef, maar ik had niet verwacht dat ze het nog een keer zouden proberen. Ik vind dit echt heel erg.’

Met haar gewatteerde jasje en bijpassende sjaal oogt Judith Haan (73) niet meteen als een keiharde milieuactivist, maar schijn bedriegt. Samen met haar collega-activisten strijdt Haan al zo’n twintig jaar om het behoud van de natuur op het landgoed Rhederhof, tien kilometer ten oosten van Arnhem.

Van oudsher is dit een beschermd natuur- en cultuurgebied. Toch wil projectontwikkelaar KuiperArnhem, sinds 2000 eigenaar van de grond, de locatie gebruiken om er huizen te bouwen. De ontwikkelaar diende onlangs voor de vierde keer een milieuvergunningsaanvraag in bij provincie Gelderland.

Het is het zoveelste hoofdstuk in de strijd voor Haan en haar medestanders. Dit zou ook zomaar het laatste kunnen zijn: het geld van hun stichting ‘Behoud Historische Landgoederen Oostelijke Veluwezoom’ is bijna op. ‘Het gaat mij niet om specifieke beestjes, de das of de hazelworm, maar om de natuur als systeem,’ zegt Haan. ‘Het is voortschrijdend bederf, iedereen wil overal maar bouwen. Maar als we dat op steeds meer plekken in Nederland doen, blijft er geen natuur meer over.’

Met die opinie vindt Haan de wet aan haar zijde. ‘In Nederland is er sinds de jaren zeventig heel mooie bescherming gekomen van de natuur’, vertelt ze. ‘Als je dat leest — de Europese Natuurbeschermingswet, het Beheerplan Veluwe — dan krijg je tranen in je ogen, zo mooi. Maar het komt aan op uitvoering en handhaving. En die is, ik wil niet zeggen nul, maar nul komma één.’

De onenigheid rond het landgoed Rhederhof is een klassiek voorbeeld van een gevecht om de openbare ruimte dat overal in Nederland wordt gevoerd. Burgers die hun omgeving willen beschermen, lopen in dat gevecht aan tegen hoge kosten, overheden die zich niet aan de regels houden, vergunningen die te snel worden afgegeven, en onafhankelijke adviesbureaus die liever geen rapport schrijven dat ingaat tegen een belangrijke opdrachtgever. Het gevolg: de afgelopen jaren is het als Nederlandse burger aanzienlijk lastiger geworden om je te verzetten tegen bouwplannen en grote ingrepen in je leefomgeving.

‘Iemand die tegen zo’n plan is, staat meteen 2-0 achter,’ zegt Bernhard Oosting, bioloog bij Natuur en Milieu Gelderland, een organisatie die ook al sinds 1999 betrokken is bij de bezwaren tegen woningbouw op het terrein van Rhederhof. Judith Haan kan dit alleen maar beamen. ‘Ik ben al veertig jaar bezig met natuurbescherming. Het wordt voor burgers alleen maar ingewikkelder om je te verzetten.’

Van bejaardenoord tot asielzoekerscentrum

Het landgoed Rhederhof stamt uit 1854, toen op het terrein een landhuis in neoclassistische stijl werd gebouwd. Het landgoed ligt pal naast de Holtbank, een eeuwenoud beukenbos.

Bij haar overlijden in 1951 laat jonkvrouw Amélia Jacqueline Julie Brantsen Rhederhof na aan de Diaconie der Hervormde Gemeente Rheden. Daarbij stelt de jonkvrouw wel een voorwaarde: het landgoed moet gebruikt worden als verzorgingstehuis voor de ouderen van dagen.

De kosten om het landhuis te verbouwen blijken echter zo hoog, dat wordt besloten om een heel nieuw bejaardentehuis op het terrein te bouwen. De provincie Gelderland verzet zich in eerste instantie tegen de bouwplannen: het landgoed is tegen die tijd onderdeel van het Centraal Veluws Natuurgebied, hetgeen betekent dat er niet gebouwd mag worden.

Uiteindelijk wordt een compromis gevonden: de gemeente mag toestemming verlenen voor de bouw, maar wel met de specifieke bestemming ‘Maatschappelijke Doeleinden: Bejaardenoord’. Het nieuwe bejaardentehuis opent zijn deuren in 1963 en sluit ze weer in 1999. De uitbater, sinds 1973 eigenaar van het terrein, verkoopt Rhederhof voor 2,5 miljoen gulden aan projectontwikkelaar KuiperArnhem.

De projectontwikkelaar wil er woningen bouwen, maar dat druist in tegen de bestemming die in de jaren ‘60 aan het terrein is gegeven. Bovendien heeft de gemeente een ander plan: ze wil het natuurlandschap van het landgoed herstellen in de oorspronkelijke staat van vóór 1963. 

Daar komt verandering in als duidelijk wordt dat de gemeente plotseling onderdak moet verlenen aan zo’n 350 asielzoekers. KuiperArnhem komt daarop met een aanlokkelijk aanbod: de ontwikkelaar stelt het terrein vijf jaar lang tegen betaling beschikbaar als asielopvang. De gemeente stemt in, het plan om het landschap te herstellen verdwijnt in een la.

Inmiddels staan de gebouwen op het terrein al ruim twee decennia leeg

Uit een interne brief uit 2000 van KuiperArnhem aan de uitbater van het oude bejaardentehuis, in handen van Follow the Money, blijkt dat de keuze om de asielzoekers onderdak te verlenen niet louter onbaatzuchtig was. Er is ‘om strategische redenen gekozen voor een tijdelijke verhuur van 5 jaar aan het COA’, zo schrijft KuiperArnhem. Het beschikbaar stellen van het terrein als asielzoekerscentrum zorgt voor goodwill bij gemeente en provincie. In de brief stelt KuiperArnhem dat de overheid ‘mede door de goodwill’ uiteindelijk akkoord is gegaan met de bouw van de gewenste woningen. Dit wordt later nog eens bevestigd in een brief van de provincie Gelderland uit 2000.

In 2005 staat KuiperArnhem in de startblokken om te gaan bouwen, maar Haans actiegroep verzet zich. Een juridische strijd over natuurbescherming en bouwvergunningen begint.

Het bouwproject is tot op heden niet van start gegaan en inmiddels staan de gebouwen op het terrein al ruim twee decennia leeg. Er is geen raam meer over dat niet is ingegooid of dichtgetimmerd. Vooral dat laatste is voor veel lokale bewoners een reden om de voorkeur te geven aan nieuwbouw.

Overheid houdt zich niet aan regels

Nederland kent een uitgebreide wet natuurbescherming. Burgers zouden erop moeten kunnen vertrouwen dat de overheid zich aan de regels houdt om de natuur te beschermen. Dat is echter niet altijd het geval.

Zo ook in Rheden. Daar blijkt bij de presentatie van de plannen van de nieuwe barakken voor de asielzoekers in 2000 dat deze midden in het leefgebied van dassen zouden komen te staan. Samen met meerdere andere natuurorganisaties weet Haans stichting via de rechter af te dwingen dat ter bescherming van het leefgebied van de dassen eerst een vijfhonderd meter lang hek wordt geplaatst.

Volgens de wet moet dit hek na vijf jaar weer worden afgebroken, maar dat verzuimt de gemeente. Haan is er nog verontwaardigd over: ‘Drie keer hebben we ze voor de rechtbank moeten brengen. Telkens gaf de rechter ons gelijk, maar er gebeurde niets. Bij de laatste keer heeft de rechtbank gezegd: nu is het genoeg jongens, jullie hebben nog vier weken.’

Ook daarna verdwijnt het hek echter niet. Het staat er nog steeds, zij het een meter lager: dat is volgens de huidige wetgeving inmiddels toegestaan.

Het is niet de laatste keer dat de overheid zich bij Rhederhof niet aan de eigen regels houdt. In 2010 — Haans stichting en KuiperArnhem zijn dan al vijf jaar met elkaar in conflict — start gemeente Rheden opnieuw een procedure om de vergunning aan KuiperArnhem te kunnen verlenen. De gemeente ziet daarbij echter een belangrijk obstakel over het hoofd: ze verzuimt een ‘milieueffectrapport’ — een rapport dat de mogelijke effecten van een project op de omgeving in kaart brengt — voor de plannen op te stellen. Omdat de Veluwe een Natura 2000-gebied is, is dat wettelijk verplicht. Haans actiegroep kaart het verzuim met succes aan, en de gemeente moet de procedure staken.

Dat de actiegroep naar de rechter moet stappen om de overheid te controleren, noemt Judith Haan ‘een omgekeerde wereld’: ‘Het is te gek voor woorden dat wij hen aan de regels moeten houden.’ Hoogleraar Milieukunde Wim Hafkamp van de Erasmus Universiteit ziet het evenwel vaker gebeuren dat actiegroepen optreden als een soort controle-orgaan: ‘Checks and balances zijn wel belangrijk. Het is belangrijk dat er milieuclubs zijn, al is het maar lokaal, die zeggen: dat klopt niet. Je bent afhankelijk van burgers en raadsleden met een kritische houding.’ 

Overheid controleert niet, wil liefst gewoon vergunnen

Vergunningsaanvragen moeten door de overheid worden gecontroleerd, maar in de praktijk zijn het vaak burgers die deze taak op zich nemen.

Ook de actievoerders van Rhederhof lopen hier tegenaan. Wanneer het niet lukt om op het terrein een woonwijk te bouwen, bedenkt projectontwikkelaar KuiperArnhem namelijk een concept dat wél binnen de bestemming voor dat gebied past: zorgwoningen. Directeur Bob Winters: ‘Samen met een andere zorgpartij hebben we een moderne zorgformule ontwikkeld, en die paste precies binnen het bestemmingsplan.’ Met succes: de gemeente verleent KuiperArnhem een omgevingsvergunning die later door de Raad van State onherroepelijk wordt verklaard.

De gemeente Rheden laat aan Follow the Money weten dat ze graag wil dat de zorgwoningen er komen. ‘De gemeente wil graag een verbetering van de plek en ziet dat er een sterke behoefte is aan dergelijke woningen voor ouderen. Een verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning is mede daarom afgewezen. Een bezwaar hiertegen loopt nog.’

Ook de benodigde natuurbeschermingsvergunning wordt door de provincie goedgekeurd. Daar gaan de Rhederhof-actievoerders tegenin. Ze vinden een nieuw probleem: de zorgappartementen zouden voor te veel stikstofuitstoot zorgen. Deze zaak belandt na verschillende juridische procedures bij de Raad van State. KuiperArnhem getuigt dat door illegale motorcrossen, feesten en krakers ook al stikstof wordt uitgestoten, Judith Haan en haar companen beweren dat die vergelijking mank gaat.

‘De provincie-ambtenaren lieten doorschemeren dat vergunningen in principe gewoon worden verleend’

De Raad van State oordeelt in het voordeel van de actievoerders en bepaalt dat de natuurbeschermingsvergunning onterecht is verleend. KuiperArnhem laat daarop een berekening uitvoeren naar de specifieke cijfers achter de stikstofuitstoot. Met dezelfde argumentatie — ook de motorcrossen, feesten en krakers stoten stikstof uit — krijgt het bedrijf vervolgens opnieuw een natuurbeschermingsvergunning bij de provincie. 

‘Dat is toch gek,’ zegt Judith Haan. ‘Ze krijgen een vergunning met dezelfde argumentatie die door de rechter eerder was afgekeurd. We zijn toen naar de provincie gegaan om om opheldering te vragen. De provincie-ambtenaren van Gelderland lieten tijdens het gesprek doorschemeren dat vergunningen in principe gewoon worden verleend, tenzij er een zienswijze ligt.’

Contra-expertise halen is uitdaging

Bezwaarmakers hebben maar één kansrijke mogelijkheid om ingewikkelde rapporten van projectontwikkelaars aan te vechten: een tegenrapportage. Maar deze zogeheten ‘contra-expertise’ is voor burgers lastig te verkrijgen.

Ook dat ondervond Haans stichting in de stikstofstrijd rond Rhederhof. De actiegroep stapte opnieuw naar de rechter, maar hoe moesten ze in vredesnaam aantonen dat de berekeningen van het KuiperArnhem niet klopten? Die waren gedaan met een computerprogramma dat enkel experts bezitten. 

Ze hadden dus contra-expertise nodig, maar dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Verscheidene actiegroepen en adviesbureaus bevestigen tegenover Follow the Money dat het voor kleine burgerorganisaties en natuurorganisaties erg moeilijk is om goede contra-expertise te vinden. Zo vertelt Bernhard Oosting van Natuur en Milieu Gelderland: ‘Zelfs bij ons, en ik ben bioloog, vraagt de rechter: ‘bent u deskundig?’ als ik beweer dat er ergens dassen rondlopen. En dan is er een regeltje dat zegt dat je alleen deskundig bent als je bij een adviesbureau werkt of via andere bezigheden kunt aantonen dat je heel specifiek bezig bent met een onderzoek, naar dassen bijvoorbeeld.’ Zelfs voor valide argumenten die aangeven dat iets in strijd is met de natuurwetgeving, geeft hij aan dat hij een onderzoek nodig heeft van een adviesbureau dat die argumenten bevestigt. ‘Dat is natuurlijk voor de rechtsgang enorm drempelverhogend. Voor de particulier is het gewoon meestal niet te doen.’

Een van de redenen dat het zo lastig is om contra-expertise te verkrijgen: milieuadviesbureaus zijn bang om hun andere opdrachtgevers tegen de borst te stoten. Opdrachten zijn schaars en juist de grote opdrachtgevers, zoals gemeenten en provincies, wil men daarom niet kwijt. Ook komt het voor dat een bureau al op een andere manier bij een project betrokken is, bijvoorbeeld door een eerder advies, en daarom geen andere rol in de contra-expertise wil vervullen.

Ook voor Haans stichting blijkt het vinden van een goede contra-expertise over de stikstofcijfers van projectontwikkelaar KuiperArnhem een uitdaging. Haar mede-strijdster heeft daarvoor verschillende bureaus gebeld. Haan: ‘In maart 2015 hebben we in het oosten van het land contact gehad met enkele adviesbureaus. We kregen van allen een negatieve reactie nadat de stukken waren opgestuurd, terwijl ze in eerste instantie via de telefoon lieten weten dat ze een second opinion wilde maken en dat er ook tijd was om dit te doen.’

Er was maar één bureau, Staring Advies bij Hoog-Keppel, dat in een schriftelijke reactie open was over de reden voor de afwijzing. Het bureau wilde geen contra-expertise doen, omdat het oorspronkelijke onderzoek afkomstig was van een bureau dat net als 75 procent van alle adviesbureaus bij dezelfde overkoepelende brancheorganisatie — Netwerk Groene Bureaus — is aangesloten. Ook het ‘bekritiseren’ van de provincie Gelderland, ook een opdrachtgever van het bureau, gaf ‘geen goed gevoel’.

Dit gevoel zou op zichzelf echter nooit de reden zijn om zo’n aanvraag af te wijzen, zegt Leontien Witjes, directeur van Staring Advies: ‘het is altijd een afweging van allerlei zaken’. Een tegenrapport tegen een opdrachtgever moet wel kunnen, vindt ze: ‘We toetsen aan de wetgeving, dus daar kunnen we een objectief en onafhankelijk oordeel over geven. Ik vind dat de opdrachtgever dat niet zou moeten uitmaken.’

Fouten bij elkaar zoeken vindt ze daarentegen niet collegiaal: ‘Bij zo’n vraag [naar een contra-expertise] verwijzen we naar het Netwerk Groene Bureaus. Je bent toch samen aangesloten bij de brancheorganisatie, dan ga je ervan uit dat de kwaliteit van het andere bureau ook goed is. En je wilt ook niet tegen elkaar uitgespeeld worden.’ Nochtans vindt Witjes het geen probleem als het gaat om het controleren van bureaus die niet bij het netwerk zijn aangesloten. 

Volgens Bas van Leeuwen, de secretaris van het Netwerk Groene Bureaus, is het heel gebruikelijk dat de adviesbureaus elkaar controleren: ‘Second opinions worden volop uitgevoerd. Het enige wat we in de gedragscode hebben staan is dat als je een second opinion uitvoert en dat wordt publiekelijk gemaakt, dat het netjes is om elkaar even te melden van, goh, ik heb je rapport bekeken en ik ga dit erover zeggen.’

Uit de reactie van Staring Advies blijkt dat er bureaus zijn die er uit collegialiteit vanaf zien om dit te doen. Deze reactie en de afwijzing van de andere bureaus zetten vraagtekens bij het onafhankelijke karakter van de milieuadviesbureaus. Al is zo’n ‘slecht gevoel’ volgens Witjes niet de reden om aanvragen af te wijzen, het antwoord bevestigt wel een beeld dat uit meer reacties opduikt. De bureaus schoppen volgens Haan liever niet tegen de schenen van een goede opdrachtgever. De verliezers: organisaties zoals die van haar. 

Uiteindelijk vond Haans stichting tóch een bureau dat de contra-expertise rond de stikstofcijfers wilde uitvoeren, zij het anoniem. Ook dit bureau was bang voor repercussies, met name het kwijtraken van de provincie als belangrijke opdrachtgever. Een anoniem rapport staat over het algemeen minder sterk bij de rechter. Die vertrouwt het meest op gerenommeerde bureaus. Haans stichting heeft geluk: de anonieme herberekening wordt meegenomen, en de Raad van State vernietigt opnieuw de natuurvergunning van KuiperArnhem.

Advies betalen uit eigen spaargeld

Burgers die zich willen verzetten tegen aantastingen van de natuur moeten niet alleen heel scherp zijn, maar ook voldoende financiële middelen hebben. De juridische stappen en adviezen die soms nodig zijn, zijn namelijk heel erg duur. 

‘Een groepering als de onze is voor een rapport al gauw zo tussen de 2.000 en 4.000 euro kwijt,’ zegt Judith Haan. ‘Wij hebben vorig jaar eerst diep in onze eigen zakken moeten tasten om dat op tafel te leggen, en gelukkig is het ons gelukt wat subsidie te krijgen van onder meer Natuurmonumenten, de Milieufederatie en Heemschut. Dit omdat wij samen met hen vanaf 1999 strijden voor behoud van het landgoed Rhederhof, waarbij we van de 16 juridische procedures er 14 hebben gewonnen. We konden het ons dan ook niet veroorloven om deze laatste beroepszaak te laten schieten, dan zouden alle eerdere inspanningen vergeefs zijn geweest.’ Zonder de financiële bijdrage was het voor hen onmogelijk geweest de beroepsprocedures te doorlopen waar ze volgens de wet wel recht op hebben. ‘De teller daarvan staat inmiddels bijna op nul.’ Haan moet dus opnieuw ergens geld vandaan zien te halen. 

Om die reden is Nederland door de Europese Commissie al een keer op de vingers getikt, beschrijft de minister van Infrastructuur en Waterstaat in februari 2020 in een brief aan de Tweede Kamer: ‘De Commissie [geeft] aan dat de kosten van deskundigen die door de burgerlijke rechter worden aangewezen, buitensporig hoog kunnen worden indien, in de praktijk, die kosten daadwerkelijk gedragen worden door de burger of ngo die de rechtszaak heeft opgestart. De Commissie verwacht daarom dat de Nederlandse autoriteiten oplettend blijven en ervoor zullen zorgen dat de kosten van een civiele procedure niet buitensporig hoog worden en ervoor zullen zorgen dat voldaan wordt aan de mer-richtlijn.’

Een laatste reden waarom het lastig is voor een burgerorganisatie om bezwaar aan te tekenen tegen bepaald beleid, is dat iemand belanghebbende moet zijn. Dat klinkt in eerste instantie logisch, maar betekent in feite dat burgers die bijvoorbeeld bezwaar maken tegen een grote varkensstal iets verderop in hun dorp weinig kans hebben. Bernhard Oosting, Natuur en Milieu Gelderland: ‘Als een burger iets vindt over zijn omgeving en kan – kort door de bocht – vanuit zijn huis iets niet zien, dan kan hij nog zulke goede valide argumenten hebben dat iets in strijd is met de natuurwetgeving of dat het een beschermde soort is, maar dan zegt de rechter: “Bent u deskundig? Nee. Kunt u het zien vanuit uw huis? Nee. Dan bent u niet ontvankelijk.” Alle argumenten, hoe valide ze ook zijn, gaan dan gewoon van tafel.’

Dat de leefomgeving meer is dan alleen hetgeen waar de burger direct op uitkijkt, wordt in deze redenering niet meegewogen. De natuur beschermen of overtredingen aankaarten wordt daarmee voor burgers bijna onmogelijk. Tot deze conclusie kwam ook De Groene Amsterdammer in een onderzoek naar ‘de stille dood van een milieuwet’.

Nog niet gedaan

Moeizame bezwaarprocedures, veranderende regels en overheden die deze regels breken, zorgen ervoor dat de strijd om de openbare ruimte soms tientallen jaren kan duren.

Aan het verhaal van de bouwplannen bij Rhederhof leek een einde te komen toen een uitspraak van de Raad van State in mei 2019 het PAS-beleid vernietigde. Dat beleid bood ruimte om vergunningen voor (bouw)projecten in de buurt van een Natura 2000-gebied toch te verlenen. Met de vernietiging van dit beleid verdwenen ook meteen de bouwplannen van KuiperArnhem in de prullenbak. 

‘Het is inmiddels een beetje een eenmanszaak geworden’

Directeur Bob Winters van KuiperArnhem is nog steeds verbolgen over de gang van zaken. Ook hij baalt van de slopende en langlopende procedures, maar legt de schuld hiervoor bij de actievoerders: ‘Dat dat stikstofbeleid is aangepast, daar kun je van alles van vinden, daar valt over te discussiëren. Maar het staat gewoon in de wet dat op het landgoed gebouwd mag worden, dus dat mag gewoon. Het enige probleem dat ons heeft ingehaald, is dat mevrouw Haan met haar medebezwaarmakers het zo lang heeft weten te rekken, dat de tijd ons inhaalt, nu het PAS-beleid vernietigd is.’

Maar dat betekent niet dat Winters opgeeft. Hij verwacht dit keer, met zijn nieuwe vergunningsaanvraag, ‘de eindstreep te gaan halen’. De vernietiging van het PAS-beleid is nog steeds een feit, maar, zegt hij: ‘Je kan mitigerende maatregelen treffen.’

Judith Haan slaakt een zucht. Ze zit voor een tafel die bezaaid ligt met documenten, sommigen van maar liefst twintig jaar terug. Ze dacht gewonnen te hebben, vertelt ze, tot KuiperArnhem onlangs die nieuwe procedure startte om bij de provincie een natuurbeschermingsvergunning te verkrijgen. Inmiddels staat ze er stilaan alleen voor: haar mede-strijdster is al enige tijd ernstig ziek, en jonge mensen motiveren blijkt lastig. 

‘Het is inmiddels een beetje een eenmanszaak geworden’, zegt Haan. ‘Dan moet ik weer allemaal leuke dingen laten om me hiervoor in te zetten.’ Maar opgeven is geen optie: ‘Als ik eraan denk, word ik weer zo woedend, en die woede zet ik om in actie. Anders is het toch allemaal voor niets geweest.’ Ze heeft alweer subsidie aangevraagd om mogelijk ook tegen deze nieuwe aanvraag in beroep te gaan.

Het lijkt de wereld op zijn kop: burgers die de handhaving van de wet moeten controleren, onafhankelijke adviesbureaus die geen tegenrapporten durven te schrijven en ambtenaren die vergunningsaanvragen zonder controle goedkeuren. Zonder de tegenstand van oplettende burgers zouden op Rhederhof nu al een woonwijk of grote appartementencomplexen staan, tegen alle oorspronkelijke regels in, en was het leefgebied van de das verdwenen. Toch is dit voorbeeld geen uitzondering. Opdrachtgevers, vaak het bevoegd gezag, hebben hierin een grote verantwoordelijkheid, maar komen hun controlerende taak niet altijd even goed na. In het volgende artikel in deze serie gaan we hier dieper op in.