Topambtenaren zijn vooral bezig hun minister uit de wind te houden

Het is een van de vele verdwijntrucs op Haagse ministeries: heb je als minister of staatssecretaris gevoelig commentaar op een ambtelijke nota en wil je voorkomen dat dit ooit openbaar wordt: dan gebruik je post-its. Die gele papiertjes met kleefrand die je snel op zo’n document plakt – en nog belangrijker, er zo weer afhaalt.

Soms komt het in Den Haag nu eenmaal goed uit om informatie uit het zicht te laten verdwijnen. Als een minister weet dat iets mis is gegaan, bijvoorbeeld bij bombardementen in Syrië, dan móét hij het de Tweede Kamer vertellen. Doet hij dat niet, dan komt hij in de problemen. Maar als hij het wel doet, ook. Voor imago en carrière is het dan beter sommige dingen niet te weten.

In Den Haag raakt zo van alles zoek, en niet alleen het beruchte bonnetje van Teeven.

In de recente toeslagenaffaire bij de Belastingdienst bleek de fiscus honderden gezinnen onterecht te hebben beschuldigd van fraude met hun kinderopvangtoeslag. Interne waarschuwingen en publicaties hierover werden door de top van de Belastingdienst en het ministerie van Financiën lang ontkend of gebagatelliseerd. Uiteindelijk moest staatssecretaris Menno Snel (D66) erkennen dat er door ambtenaren te veel fouten waren gemaakt en dat dit nog steeds gebeurde. In december trad hij af.

Bij affaires rond het CBR, de Nationale Politie, het Openbaar Ministerie, het UWV of de NVWA is hetzelfde patroon te zien: politici onder vuur die zich eerst „niet herkennen in het beeld” van kritische publicaties. Om later bijna altijd te moeten toegeven dat het klopt.

Waarom kunnen er in het openbaar bestuur zo lang dingen mis gaan zonder dat iemand zijn vinger opsteekt, ingrijpt en verantwoordelijkheid neemt? In de Tweede Kamer wijzen veel vingers naar topambtenaren. Die zouden slecht functioneren en ook nog eens ongestraft kunnen blunderen.

Hoe zien ambtenaren dit zelf? NRC sprak de afgelopen weken met bijna twintig (voormalige) topambtenaren, (oud-)politici en voormalig bestuurders van uitvoeringsorganisaties.

Vaak, zeggen zij, gaat het natuurlijk goed. Maar als het erom spant, als de overheid fouten maakt, of als omstreden of ambitieuze politieke plannen moeten worden omgezet in ingewikkeld beleid, juist dan vertoont het ambtenarenkorps schadelijke reflexen.

Bijna allemaal beschrijven ze een angstige, onzekere en naar binnen gerichte wereld. Waar inhoudelijke kennis, de werkelijkheid buiten het ministerie en het algemeen belang het afleggen tegen obsessieve bescherming van het imago van de minister.

En dat laatste is precies, benadrukken veel geïnterviewden, wat bewindspersonen willen.

---

Morgen scoren - of hoe voor bedenkingen van ambtenaren geen plaats meer is

Toen Henk Kamp in 2002 aantrad als minister van VROM in het kabinet-Balkenende I, sprak hij de in de hal van zijn ministerie verzamelde ambtenaren toe: „U bent van de continuïteit, ik van de verandering. En wij houden elkaar in balans.”

Juist die balans is zoek, zeggen veel geïnterviewde topambtenaren. Een consultant die veel voor ministeries werkt zag het gebeuren: „Bewindspersonen van nu hebben ongelofelijke haast en willen, opgejaagd door oppositie en media, morgen al scoren. Niemand zit meer te wachten op ambtenaren die iets rustig uitzoeken, voor- en nadelen op een rij zetten, scenario’s presenteren. Die worden vaak gezien als obstakels voor het succes van de minister.”

„Een minister heeft slechts bij toeval kennis van het veld”, zegt Tjibbe Joustra, die in 2011 een dertigjarige carrière als topambtenaar afsloot. „Hij moet dus mensen om zich heen hebben die vervelend zijn en zeggen: ‘Dit gaat niet lukken.’ Maar daarvoor heb je bewindspersonen nodig die tegenspraak opzoeken, nieuwsgierig zijn, en die zie ik niet altijd. Er vindt relatief weinig inhoudelijk debat plaats. En dat is een understatement.”

Er zijn twee typen ambtenaren, kreeg een voormalig ambtenaar bij een interne cursus ooit te horen. De ene handelt vanuit de kennis van zijn vakgebied, weegt zaken inhoudelijk af, voelt zich professional. „Het tweede type, zo hoorden we, weet precies wanneer hij de kleur van het behang moet aannemen.” Oftewel: wanneer je moet meedraaien met je politieke baas.

Deze ambtenaar verliet al gauw de Rijksdienst. „Ik ging niet direct hollen als de minister wat vroeg, maakte mijn eigen afwegingen. Dan kom je niet snel hogerop.”

Pieter Cloo wisselde jarenlang functies in overheid en bedrijfsleven met elkaar af, tot hij secretaris-generaal werd van het ministerie van Justitie. „Ik vond dat een minister sterke mensen om zich heen moest verzamelen”, zegt hij. „Maar ik zie aan de top meer voorzichtige procesmanagers die vaak geen eigen standpunt innemen. Problemen komen zo te weinig op tafel.”

Natuurlijk zijn er nog ambtenaren die hun ministers herhaaldelijk waarschuwen voor slechte ideeën – dat gebeurde ook bij de invoering van de toeslagen bij de Belastingdienst. Maar wie dat te vaak doet, raakt uit de gratie. Een ongeschreven regel is dat je een verzoek van je bewindspersoon twee keer mag tegenspreken, maar dat je het de derde keer uitvoert. Een topambtenaar: „Nee blijven zeggen klinkt heroïsch, maar heeft geen enkel effect. Dan wordt er iemand anders op je plek gezet die het wel doet.”

De toegenomen politieke versnippering zet ambtenaren nog verder buitenspel. Vroeger werkte je als ambtenaar naar de vrijdag toe. Dan nam de ministerraad besluiten over de plannen die ministeries hadden bedacht. Maar in de huidige vierpartijencoalitie worden de politiek gevoeligste kwesties niet zelden afgehandeld in het coalitieoverleg op maandagochtend. Daar komen de partijleiders, fractievoorzitters en de minister die op dat moment in de problemen zit. Ambtenaren zitten er niet bij.

Wat uit het maandagoverleg komt, is meestal een zwaarbevochten politiek compromis. Eind vorig jaar viel daar bijvoorbeeld het besluit de maximumsnelheid landelijk naar 100 terug te brengen. Een tegensprekende ambtenaar leidt dan direct tot politieke onrust. Dat wil niemand.

---

De kunst van geen gedoe - of hoe je als ambtenaar overleeft door je minister uit de wind te houden

Om te floreren in de ambtelijke top, zo zeggen ervaringsdeskundigen, moet je ‘de kunst van geen gedoe’ beheersen. Ambtenaren moeten ‘politiek-sensitief’ zijn, een begrip waar veel aandacht voor is in ambtenarenklasjes. Aantredende politici vragen namelijk om een „safe pair of hands”.

Een voormalig topambtenaar beschrijft het zo: „Je moet uit de problemen kunnen blijven, soepel met de waan van de dag kunnen meewaaien, de Tweede Kamer tevreden kunnen houden en de minister uit de wind. Allemaal eigenschappen waar het vaderland niets aan heeft, maar ze zijn essentieel om te overleven.”

Vrijwel alle geïnterviewden zijn het over één ding eens: loyaliteit komt op de eerste plaats, je verzet bergen om te voorkomen dat je minister in de Kamer moet gaan uitleggen waarom er onder zijn verantwoordelijkheid iets mis is gegaan. Het openbaar bestuur is zo groot en complex dat er altijd wel ergens wat misgaat. Er zijn nauwelijks nog politici met de wil of het vermogen om deze werkelijkheid te incasseren, zeggen de geïnterviewden. En dan ontstaat de druk om een probleem te verstoppen of te ontkennen. ‘Hou het klein’, klinkt het dan op de ministeries.

Dat politici nauwelijks meer slecht nieuws kunnen incasseren, komt ook door hun kwetsbaarheid. Regeringspartijen – de VVD is een uitzondering – worden de laatste jaren afgestraft door de kiezer. Door sociale media en een kritischer pers kan het lijken alsof elke fout, incident of niet, tot orkaankracht wordt opgezweept. Een topambtenaar: „Je hebt als bewindspersoon succes door niet te falen. De vraag is niet meer: ‘hoe maak ik succesvol beleid in de drie jaar die ik heb’. Elke week dat op vrijdag de deur dichtgaat zonder dat er een crisis was, is een topweek. Als dat het spel is, verandert ook de cultuur in de top.” Joustra: „Veranderen gaat niet zonder pijn en risico’s. Maar alles is erop gericht om ongelukken te voorkomen, om je te verschuilen.”

Op het ministerie van Justitie kwam eind 2014 een kritisch rapport binnen over de uitvoering van de strafbeschikking, waarmee het OM burgers kan veroordelen tot boetes en taakstraffen zonder tussenkomst van de rechter. De hoogst verantwoordelijke ambtenaar wilde het niet lezen. Ook minister Opstelten moest „kunnen zeggen dat het allemaal nieuw voor hem is, en dat hij het moet bestuderen”. Zo hoefde de minister niet inhoudelijk in te gaan op de kritiek.

Ambtenaren moeten ministers beschermen, zegt Wim Kuijken, die onder veel meer vijftien jaar secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken was. „Alleen mag het nooit zo ver gaan dat je daarvoor onwelgevallige geluiden over het door de minister gewenste beleid wegpoetst. Maar dat gebeurt wel.”

Jet Bussemaker, die voor de PvdA staatssecretaris van VWS en minister van OCW was: „Natuurlijk wil je als politicus gewaarschuwd worden voor bananenschillen en dat serieuze problemen met je besproken worden. Anderzijds zit je er niet op te wachten; je hebt al problemen genoeg.”

Een ideale ambtenaar kan grote stromen informatie verwerken, herkennen wat de minister moet weten en de rest zelf afhandelen. Maar dat vereist een beheersing van hun dossiers. Daar komen steeds minder topambtenaren aan toe.

Een van de redenen is dat zij zo snel van baan wisselen dat meer dan de helft de interne norm van vijf jaar op een post niet meer haalt – die tijd wordt nodig geacht om een paar jaar effectief te kunnen opereren. Een derde bleef zelfs korter dan de minimumnorm van drie jaar in dezelfde functie, blijkt uit een analyse van loopbaangegevens.

Maar er is ook, zeggen betrokkenen, dedain voor inhoudelijke kennis. Een topambtenaar beschrijft hoge ambtelijke overleggen op zijn vakgebied. „Ik hoorde daar mensen met grote zelfverzekerdheid volstrekte onzin beweren. Te veel besluiten worden genomen op basis van eerste indrukken en zonder enige analyse.”

Een voormalig bewindspersoon zag een secretaris-generaal met veel vakinhoudelijke kennis vertrekken omdat hij aan het eind van zijn termijn zat. De opvolger vond dat soort expertise in de top van het ambtelijk apparaat „volstrekt niet noodzakelijk”. „Toen ik vroeg waarom, zei hij: ‘Voor ons is van belang dat we de juiste informatie kunnen bundelen’.”

Klik op het vinkje naast 'Ik ben geen robot'

---

Rammen op de uitvoering - of hoe de werkelijkheid het in de ministerstorens verliest van politiek wensdenken

„Politiek bestaat uit nieuwe ideeën, en dan zit de werkelijkheid vaak behoorlijk in de weg”, zegt Pieter Cloo. Wilde hij op werkbezoek bij uitvoeringsdiensten om te kijken of de ambtelijke plannen wel werkten, dan moest hij áltijd door weerstand van collega’s heen. „Ook onzekere bewindspersonen vonden het fijner als de topambtenaren in de buurt bleven.”

Een ambtenaar die succes wil boeken kan zich niet laten leiden door de wereld buiten het ministerie. Succes is: voor je bewindspersoon beleid of wetgeving door de Kamer loodsen. Een ambtenaar die dat doet, moet vier werelden bedienen: de Tweede Kamer, die voor moet stemmen; het ministerie van Financiën, dat akkoord moet gaan met de budgettaire implicaties; de Raad van State, die de juridische houdbaarheid van wetsvoorstellen toetst; en uitvoeringsdiensten als de SVB of het UWV, die met een ‘uitvoeringstoets’ laten weten of de plannen uitvoerbaar zijn. Alleen op die laatste groep kunnen ambtenaren invloed uitoefenen, en dat gebeurt volop. „Als een uitvoeringsdienst dreigde te zeggen dat iets niet kon, zeiden we tegen elkaar: ‘We moeten nog even op de uitvoering rammen’”, zegt een voormalig ambtenaar. Zo wint de politieke wenselijkheid het van de werkelijkheid.

Dat gebeurde bijvoorbeeld in 2015, toen de Sociale Verzekeringsbank aan de ministers van Volksgezondheid en Sociale Zaken wilde schrijven dat een crisisplan om de vastgelopen uitbetaling van het persoonsgebonden budget vlot te trekken, „onuitvoerbaar” was en „onverantwoorde risico’s” zou opleveren. Staatssecretaris Martin van Rijn (PvdA) had toen al aan de Kamer beloofd dat hij de problemen met het pgb snel zou oplossen. Ambtenaren stuurden de conceptbrief van de Sociale Verzekeringsbank zes keer met correcties terug. Uiteindelijk stond in de brief alleen nog dat het crisisplan „enkele uitwerkingsslagen nodig” had. Het plan werkte niet.

Pier Eringa was vier jaar baas bij ProRail, en botste in die tijd regelmatig met ‘zijn’ bewindspersonen. „Op het ministerie zijn ambtenaren met kennis over het spoor op de vingers van één hand te tellen. Terwijl er toch 2 miljard per jaar heengaat. Er is totaal geen interesse in de buitenwereld. Ik moest echt aan ambtenaren trekken om te komen kijken naar wat we deden.”

Voor burgers zijn uitvoeringsdiensten het gezicht van de overheid, daar hebben ze contact mee. Maar binnen de ambtenarij heeft ‘de uitvoering’ minder status dan ‘beleid’. Met nieuw beleid kan je scoren, als politicus en dus ook als ambtenaar. Werken bij een uitvoeringsorganisatie is voor je ambtelijke carrière een groot risico. Iedereen in Den Haag weet: ministers vallen nooit over beleid, altijd over de uitvoering. Beleid maken is veilig, zeker als je snel genoeg van functie wisselt. Dan ben je meestal al weg voordat de uitvoeringsproblemen van jouw plannen de krant halen.

Een topambtenaar: „Er worden borrels en fuiven gegeven als de Eerste Kamer akkoord is gegaan met nieuw beleid of nieuwe wetgeving. De uitvoeringsproblemen komen toch na je tijd. We doen daar allemaal aan mee.”

---

Verdwijntrucs - of hoe schadelijke informatie verdwijnt uit Den Haag

„Binnen de ambtelijke top is de houding te vaak: wat je weet, daar heb je last van”, zegt Pier Eringa. „Er wordt heel veel niet gemaild en geschreven wat wel zou moeten, er wordt strategisch genotuleerd, omdat ze weten: als er een Wob of parlementaire enquête komt, dan komt het uit.” De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geeft burgers het recht bestuurlijke informatie openbaar te laten maken.

Eringa: „Ik ben vaak genoeg op mijn kop geslagen omdat ik zo’n brief stuurde, of als ik een interview wilde geven. Eerst belt de directeur, dan de directeur-generaal, dan de secretaris-generaal – met de vraag of ik me wilde terugtrekken. Als niks meer lukt krijg je de bewindspersoon aan de lijn.”

Bijna alle geïnterviewde ambtenaren zagen wel eens hoe informatie werd weggewerkt. Wil je als minister in de Kamer kunnen zeggen dat een document met onprettige informatie „je niet heeft bereikt”, dan zorg je dat je het „buiten de formele lijn” in handen krijgt. Als iemand dreigt iets gevoeligs in een mail te zetten, dan vraag je of hij niet beter kan bellen of langskomen, dat laat geen sporen na.

Als er onwelgevallige brieven binnenkomen, krijgen de schrijvers soms het verzoek de brieven aan te passen, of beter nog, in te trekken. Soms komt dat uit, zoals toen de burgemeester van Eindhoven in 2016 een kritische brief naar Justitie stuurde over de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid.

Vorige week berichtte NRC dat het ministerie van Binnenlandse Zaken een kritisch rapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport tot „intern document” liet bestempelen. Het rapport concludeerde dat de decentralisatie van de ruimtelijke ordening problemen oplevert. Binnenlandse Zaken probeert op dit moment die decentralisatie af te ronden door de Omgevingswet door het parlement te loodsen, en zat niet op de kritiek te wachten.

De topambtenaar komt uit de gesprekken naar voren als een geplaagd wezen. Overgeleverd aan onmogelijke eisen van onzekere politici, die steeds vaker de ambtenaar zelf als zondebok gebruiken. Die altijd bezig zijn met hun volgende functie, omdat ze uit de Rijksdienst moeten als ze ergens langer dan zeven jaar zitten. Die als de dood zijn dat ze per ongeluk hun minister een slechte pers bezorgen, want dat is ook een kras op hun eigen carrière. Die in paniek raken bij de gedachte dat ze op een dag hun anonimiteit verliezen omdat hun naam wordt gekoppeld aan een politieke misrekening. Het woord ‘angst’ valt in bijna alle gesprekken.

Een topambtenaar die ooit zelf met voor- en achternaam in het nieuws kwam, vertelt hoe daarna allerlei collega’s contact met hem zochten: „Ze zeiden, dit kan mij ook elke dag overkomen.” Hij lacht. „Opeens dacht ik: ‘Dit is een getraumatiseerde kaste’.”

Delen Mail de redactie