Harde kritiek op cijfers CO2-reductie

Stel, je moet de CO₂-uitstoot voor volgend jaar in Nederland voorspellen. In 2018 was die amper 15 procent minder dan in 1990. In de eerste helft van dit jaar is van verdere daling geen sprake, en rigoureuze maatregelen om de uitstoot verder te beperken zijn niet te verwachten. Bestaat er dan een kans dat Nederland voldoet aan het gerechtelijke Urgenda-vonnis dat in 2020 een reductie van 25 procent tegenover 1990 afdwingt?

Ja, dat kan, zo liet het Planbureau voor de Leefomgeving vorige week zien – tot verrassing van velen. In het meest optimistische scenario is zelfs 26 procent daling mogelijk, waardoor het kabinet de knoet van de rechter zou mislopen. Het kan ook heel anders gaan. Als het tegenzit, komt de reductie uit op 19 procent.

Verschillende experts bleken deze week sterk te twijfelen aan de mogelijkheid alsnog een reductie van 25 of 26 procent te halen. Energiespecialist Martien Visser van de Hanzehogeschool in Groningen schat op basis van eigen berekeningen dat de uitstoot volgend jaar slechts 19 procent gedaald zal zijn. John Kerkhoven, eigenaar van energie-onderzoeksbureau Kalavasta, becijferde een reductie van 16 tot 17 procent. „Het PBL knalt er helemaal naast.”

In de Tweede Kamer stonden de bevindingen van het Planbureau donderdag op de agenda. Tijdens een technische briefing zette GroenLinks-Kamerlid Tom van der Lee vraagtekens bij de onzekerheid van de CO₂-prognose voor 2020. „Zelfs prognoses van het PBL voor de klimaatdoelen in 2030 zijn preciezer.”

1 Hoezo zou het Planbureau voor de Leefomgeving er naast zitten?

Nu al lijkt de uitstoot niet te kloppen met de prognoses van het PBL. Het Planbureau raamt in zijn vorige week verschenen Klimaat- en Energieverkenning voor 2019 een sterke daling van de broeikasgasuitstoot. Van 15 procent CO₂-reductie (tussen 1990 en 2018) zouden we in één jaar naar ruim 20 procent sinds 1990 gaan.

Die cijfers zijn moeilijk voorstelbaar. Actuele CBS-cijfers laten immers zien dat in de eerste helft van dit jaar geen progressie is geboekt. En de enige grote ingreep voor het klimaat die dit jaar nog op de agenda staat, is de sluiting van de Hemweg-kolencentrale. Dat levert hooguit één procent minder CO₂-uitstoot op.

Toch rolt uit de modellen van het PBL een sterke afname van de broeikasgasuitstoot. Die komt bijna volledig voor rekening van de elektriciteitssector – en dat is ook waar het volgens de critici fout gaat.

Kortweg voorziet het PBL dat dit en komend jaar de uitstoot van Nederlandse centrales enorm afneemt. Kolen- en vooral gascentrales draaien minder, omdat stroom uit het buitenland goedkoper is.

Elektriciteit zou daardoor op ongekende schaal ons land binnenkomen. Dat is goed voor de Nederlandse klimaatboekhouding, want de uitstoot van centrales in buurlanden als Duitsland komt op hun bordje. „Die geschatte import voor 2020 is groter dan we de afgelopen tien jaar in de praktijk hebben gezien”, zei Pieter Boot, sectorhoofd klimaat en energie bij het PBL, vorige week tegen journalisten. Het Planbureau voorziet dat Nederland volgend jaar voor een achtste deel van zijn stroom (ofwel ruim 15 miljard kilowattuur) afhankelijk is van het buitenland. Dat scheelt 5 à 10 procent in de landelijke uitstoot van broeikasgassen.

Maar in de stroomsector gebeurde dit jaar iets heel anders. Door historisch lage aardgasprijzen maakten de Nederlandse gascentrales overuren. Uit gegevens van netbeheerder Tennet blijkt dat in de eerste drie kwartalen van dit jaar slechts 1,5 miljard kilowattuur werd geïmporteerd uit de buurlanden.

Dat kan volgend jaar natuurlijk ineens anders zijn, maar niets wijst daarop. „Dat we extreem veel stroom gaan importeren, geloof ik echt niet”, zei analist Jorim de Boks van energiebedrijf PZEM dinsdag in NRC. Op de stroommarkt wordt nu al gehandeld voor 2020, en ook daar is de marktpositie voor Nederlandse gascentrales goed.

Opvallend is ook een analyse die het gerenommeerde adviesbureau Frontier Economics recent maakte voor energiebedrijf Uniper. Ook daaruit komt dat Nederland volgend jaar weinig stroom importeert. Het gaat in 2020 slechts om een paar miljard kilowattuur, aldus onderzoeker Patrick Peichert van Frontier.

2 Hoe gaat het Planbureau voor de Leefomgeving om met zijn analyse?

Het PBL is er in zijn Klimaat- en Energieverkenning (KEV) voorzichtig over. „Onze cijfers zijn goed genoeg om te zeggen of we op de goede weg zijn”, zegt Pieter Boot. „Maar niet om tot achter de komma nauwkeurig het beleid te sturen.”

De raming over de CO₂-reductie in 2020, die vanwege de Urgenda-zaak politiek uiterst gevoelig is, heeft een grote onzekerheidsmarge: van 19 tot 26 procent. En, schrijft het PBL ook, het „valt niet met zekerheid uit te sluiten” dat de uitstoot nog búiten die marge zal vallen – juist vanwege de onzekerheid over de berekeningen over de elektriciteitssector.

Boot draaide daar vorige week tegenover journalisten niet omheen. „Het is niet moeilijk voorstelbaar dat de invoer [van elektriciteit] in werkelijkheid kleiner is.” Het PBL-model voor de elektriciteitsmarkt heeft de hardnekkige neiging om de stroom-import te overschatten. Dat is sinds 2015 elk jaar zo. Het kan onder meer komen doordat het tegenwoordig opmerkelijk minder hard waait in West-Europa. Daardoor valt de productie van Duitse windmolenparken tegen.

„Ik heb me inderdaad ook somberder geuit”, zei Boot donderdag in de Kamer. „Er is een verschil tussen je persoonlijke indrukken als analist en wat je opschrijft met alle mitsen en maren.”

3 Zou je de CO2-uitstoot op een betere manier kunnen voorspellen?

Vakgenoten zeggen dat het PBL-model van de elektriciteitsmarkt goed bekend staat. „Het heeft vergelijkbare mogelijkheden als het onze”, zegt Peichert van Frontier. „Op de middellange en lange termijn geven beide modellen ongeveer dezelfde uitkomsten.”

Afwijkingen ontstaan juist op de korte termijn, waarover het PBL zich vanwege het Urgenda-vonnis moest buigen, zegt zowel Peichert als Kerkhoven. Dat heeft onder meer te maken met de moeilijk te voorspellen kosten voor bijvoorbeeld gas, kolen en CO₂-rechten. Een halve cent in de markt kan de import van stroom halveren of verdubbelen, beaamt ook het PBL. Het PBL stelde de prijzen waarmee het in de KEV rekent al in maart of april vast. Dat is een van de redenen waarom het PBL er zo naast zit, zegt Kerkhoven van Kalavasta. „Als je met de huidige prijzen rekent, kom je heel anders uit.”

Kerkhoven denkt dat het PBL een nauwkeuriger prognose had kunnen opstellen. „Het geeft comfort als 26 procent minder CO₂-uitstoot in 2020 nog mogelijk zou zijn. Maar zover ik nu kan overzien, kun je zo’n grote afname alleen bereiken met combinaties van marktprijzen die in werkelijkheid nooit optreden.”

Hij stelt voor om die prijzen vaker te actualiseren, om het PBL-model en de data geheel openbaar te maken voor derden, en meer modellen naast elkaar te zetten. „Want geen model is een perfecte representatie van de werkelijkheid.”

Dat Urgenda nog haalbaar is, komt het kabinet natuurlijk niet slecht uit. Van enige invloed van het ministerie is volgens Pieter Boot van het PBL overigens geen sprake. „Dat zou niet passend zijn. Dit is onze tekst.”

4 Hoe reageert het kabinet?

Dat meerdere experts denken dat de CO₂-uitstoot in 2020 hoger zal zijn dan het PBL raamt, maakt het ministerie van Economische Zaken en Klimaat niet uit. „PBL is onze rekenmeester en van zijn prognoses gaan we uit”, zegt een woordvoerder.

Het PBL noemt een onzekere „middenwaarde” van 23 procent CO₂-reductie, en minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) boekte die vrijdag al in. Hij concludeerde dat met beperkte extra maatregelen het Urgenda-doel in zicht is.

De politieke keus om wel of niet steviger in te grijpen hangt dus af van onzekerheden die niets met klimaatbeleid te maken hebben, zoals de import van elektriciteit, of – nog prozaïscher – het weer.

Pieter Boot van het PBL wijst erop dat voorgaande kabinetten anders omgingen met onzekere doelen voor klimaat of luchtkwaliteit. Ze legden „reservepakketten” van maatregelen klaar, voor als het tegen zou vallen. Maar rond Urgenda werd daar nooit voor gekozen, zelfs niet nadat het gerechtshof in 2018 expliciet had opgeschreven wat het van de staat verwacht. Geen rekening houden met de onzekerheidsmarge is „niet acceptabel”, redeneerde het hof, vanwege de „zeer grote gevaren” van verdere opwarming van de aarde.

Maar ruim vier jaar na de eerste Urgenda-uitspraak in juni 2015 lijkt het te laat om nog effectief in te grijpen in de CO₂-uitstoot zonder grote financiële of maatschappelijke averij. „Dit kabinet doet echt zijn best om er iets van te maken”, zei Pieter Boot daar donderdag over in de Tweede Kamer. „Maar nu het [de Urgenda-deadline] zo dichtbij is, is bijna niet meer voorstelbaar hoe je dat op een makkelijke manier kan doen.”