Rijkswaterstaat wéét niks meer

Na het incident bij Grave – kort na het incident bij de Merwedebrug – lijkt het erop dat Rijkswaterstaat niet meer de kennis en vaardigheden heeft om zijn fysieke netwerken goed te beheren. Rijkswaterstaat kon de aanvaring niet voorkomen, het kon niet snel reageren en wist pas na tien dagen hoe het de oplopende schade moest beperken. Wat is er aan de hand?

Rijkswaterstaat (RWS) beheert van oudsher de waternetwerken, vaarwegnetwerken en de rijkswegennetwerken. Het (ge)leidt en controleert het gebruik en zorgt ervoor dat de netwerken met de bijbehorende onderdelen in goede staat zijn. RWS deed dit alles in eigen beheer. Alleen het uitvoeringswerk ten behoeve van nieuwbouw of groot onderhoud werd uitbesteed aan aannemers. Niet verwonderlijk dat de vroegere generaties waterstaters veel kennis, inzicht en overzicht hadden van hun netwerken met de daarbij horende kunstwerken. Rijkswaterstaat was een staat in de staat! Desondanks ging het helaas ook wel eens mis.

Lees ook: Schade aan stuw stimuleert vernieuwing van watertechnologie

Rond het begin van deze eeuw werd de politiek geïnfecteerd door de privatiseringsgedachte. Den Haag stelde zich op het standpunt dat de (bouw)markt en de kennisinstituten de inhoudelijke taken van Rijkswaterstaat wel konden overnemen. Er waren al experimenten geweest met de uitbesteding van werken, waarbij de aannemer niet alleen moest bouwen maar ook ontwerpen, langjarig onderhoud plegen en beheren. Deze contracten met een loopduur van soms meer dan 35 jaar lopen nog steeds, maar werden al bij de start als een succes bestempeld vanwege het uiteindelijk te verwachten voordeel.

Met deze experimenten werd Rijkswaterstaat geleidelijk aan gedwongen zijn netwerken te beschouwen als een verzameling losse onderdelen. De netwerken worden dan in stand gehouden of verbeterd via losse projecten. Een nieuwe brug of tunnel wordt weliswaar in een netwerk geplaatst maar heeft – en houdt – zijn eigen leven. Omdat het gedrag van een netwerk bepaald wordt door de som van de gedragingen van de delen en de relaties tussen die delen, is bij Rijkswaterstaat kennis verdwenen over het gedrag van de netwerken. Geen wonder dat niemand meer weet dat als de stuw bij Grave het begeeft, er bij Heumen iets moet gebeuren om nog wat vaarwater in het Maas-Waal-kanaal te houden.

Het gaat nu alleen nog maar om het proces en niet meer om het product.

Met bovengenoemde procesbenadering kon de drastische inkrimping van Rijkswaterstaat in gang worden gezet. Onder het motto ‘de markt tenzij’ moesten de waterstaters hun taken zoveel mogelijk uitbesteden. Je zou verwachten dat dan alleen het ontwerp en het onderhoud aan aannemers wordt uitbesteed en de rest bij Rijkswaterstaat bleef. In plaats daarvan wordt nu het gehele primaire proces uitbesteed aan adviseurs, en als onderdeel daarvan kopen zij namens Rijkswaterstaat ook het uitgebreide aannemerswerk in. De Rijkswaterstaat-organisatie bestaat nagenoeg alleen nog maar uit managers en administratief personeel en heeft dus na de verdwenen kennis over de netwerken ook geen technische kennis meer.

Lees ook: Ramptoeristen aan de oevers van de kwetsbare Maas

De adviseurs werken risicoloos op uurbasis en hebben er dus belang bij alles zo ingewikkeld mogelijk te maken. Daartoe: (1) wordt elk project en dus ook de omgeving zo groot mogelijk gemaakt, (2) wordt de contractomvang en contractduur van elk project zo groot mogelijk gemaakt, (3) worden zoveel mogelijk stakeholders gemobiliseerd en geactiveerd om zoveel mogelijk weerstand te ontwikkelen, (4) wordt de output van het project zo gedetailleerd mogelijk gespecificeerd, (5) wordt de selectie en contractering uitsluitend op het proces en individuen gericht en niet op de inhoud.

Leuk voor de adviseurs, maar de aannemers worden door dit „opblazen” gedwongen om grote, unieke bouwwerken te maken – die door de al vastgelegde uitkomst niet te ontwerpen, noch te begroten zijn, en waarvoor ze altijd opnieuw het wiel moeten uitvinden.

Zo is dus ook geen technische kennis meer aanwezig bij de aannemers, de andere hoofdrolspeler. Het leger adviseurs dat zichzelf stevig heeft genesteld tussen het verzwakte Rijkswaterstaat en zijn dociele, angstige aannemers heeft ook geen kennis en heeft snel voor elkaar gekregen dat kennis geen rol meer speelt in de uitbestedingen. Het gaat nu alleen nog maar om het proces en niet meer om het product.

Hoe moet het dan wel met uitbesteden? Je wilt als Rijkswaterstaat toch kennis van het gedrag van de netwerken, die steeds complexer worden? Welnu, hierboven is al gezegd dat het gedrag van een netwerk wordt bepaald door de delen en de relaties tussen die delen. Met grote uitbestede delen heb je weinig relaties tussen die delen, én hoge eenmalige transactiekosten, én een aannemer die er geen kennis van heeft. Dat wil je niet. Met kleine delen (producten) weet je zeker dat je daarbij ook de kennis koopt, maar heb je veel relaties. Dat wil je ook niet. De kunst is om hier tussen te zitten. Deftig gezegd dient de inkoopgrootte te worden geoptimaliseerd naar een maximum kennisniveau van het systeem. Dat moet Rijkswaterstaat vooral zelf doen!