Eind maart 2018 meldt een groep topambtenaren van de Europese Commissie zich bij het hoofdkwartier van de Canadese diplomatieke buitenlanddienst, dat recht tegenover het Victoriaanse landhuis ligt waar ooit de allereerste premier van Canada woonde. In de verte stroomt de majestueuze Ottawa-rivier ongestoord richting Montréal. De topambtenaren het massieve regeringscomplex aan Sussex Drive in de Canadese hoofdstad binnen voor een werkgroepbijeenkomst over vrijhandelsverdrag CETA (Comprehensive Economic Trade Agreement). 

Officieel heet de werkgroep Joint Management Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures (JMC-SPS). De groep moet onderzoeken of de handelsregels in CETA wel verenigbaar zijn met bestaande wetgeving over voedselveiligheid, plantgezondheid, dierenwelzijn en pesticidengebruik. Daarbij heeft de groep verregaande bevoegdheden: de leden mogen veranderingen aanbrengen in de verdragstekst en bindende aanbevelingen doen over wetgeving. Waarover de Europese en Canadese ambtenaren die dag precies overleggen, blijft geheim. Ook de deelnemerslijst houdt de Europese Commissie liever onder de pet. 

Export groeit met 12 procent

CETA is een groot handelsverdrag tussen Canada en de Europese Unie (EU), dat bedoeld is om handelsbarrières en importheffingen terug te brengen, onnodige douanecontroles te voorkomen en productiestandaarden te harmoniseren.Dit alles moet de Europees-Canadese handel fiks stimuleren en brengt dus extra geld in het laatje, volgens de Europese Commissie. CETA is gedeeltelijk van kracht geworden op 21 september 2017. Sindsdien is de Nederlandse goederenexport naar Canada volgens de rijksoverheid met 12 procent gegroeid. 

Over het gedeelte van het verdrag met meer controversiële wetgeving moeten de parlementen van alle EU-lidstaten zich nog uitspreken. Veel critici vragen zich bijvoorbeeld af waarom het nodig is om in CETA een aparte investeringsrechtbank (ICS - Investment Court System) op te tuigen, die bedrijven de macht geeft om overheden aan te klagen. Het Franse Assemblée Nationale heeft CETA in juli 2019 al volledig goedgekeurd. De Bondsdag in Berlijn heeft nog geen beslissing genomen en in Nederland stemt de Tweede Kamer half oktober over CETA. 

Om de 1598 pagina’s aan nieuwe handelsregels toch al soepel te kunnen invoeren, zijn er inmiddels twaalf werkgroepen in het leven geroepen. JMC-SPS is er daar eentje van. De groepen komen regelmatig bijeen om bestaande regelgeving, die te vergelijken is met CETA,  onder de loep te nemen en om aanbevelingen te doen op uiteenlopende terreinen als landbouw, medicijnen, openbare aanbestedingen, gezamenlijke douane-operaties en financiële dienstverlening. Ook neemt zo’n werkgroep de rechterlijke benoemingen voor de investeringsrechtbank ICS voor rekening. Daarnaast bestaan er ook nog allerlei kleinere overlegfora die deelonderwerpen als bosexploitatie of biotechnologie behandelen, en is er een comité opgetuigd waarbinnen vakbonden en milieuorganisaties in overleg kunnen met ambtenaren van de Europese Commissie. ‘Werkgroepen die op deze manier samenwerken op het gebied van wetgeving zijn een belangrijk onderdeel van CETA,’ vertelt beleidsonderzoeker Stuart Trew van het Canadian Centre for Policy Alternatives (CCPA). ‘Wat ons echter zorgen baart, is dat hun bijeenkomsten achter gesloten deuren plaatsvinden en we dus niet weten waarover precies gesproken wordt. Daardoor houdt niets een regering tegen om bijvoorbeeld in nauw overleg te gaan met het bedrijfsleven over de wetgeving die hen juist moet reguleren.’ 

Vergaderagenda en notulen wobben 

Op haar website maakt de Europese Commissie alleen heel summiere vergaderagenda’s van de twaalf werkgroepen bekend. Na afloop worden de notulen binnenskamers gehouden. Na de eerste JMC-SPS-bijeenkomst in maart 2018 dient het in München gevestigde Duitse Umweltinstitut daarom een Wob-verzoek in. De milieuorganisatie eist inzage in zowel de notulen als de deelnemerslijst van de werkgroep. 

‘Discussies kennen een technisch karakter en zijn daardoor mogelijk onderhevig aan misinterpretatie of misbruik’

De Europese Commissie wijst het informatieverzoek resoluut af. Publicatie van de namen van de aanwezigen zou in strijd zijn met Europese privacywetten, en het publiek maken van inhoudelijke informatie kan het besluitvormingsproces binnen de werkgroep ‘ernstig ondermijnen’, schrijft een ambtenaar van de Europese Commissie in een reactie aan het Umweltinstitut. Bovendien kennen discussies binnen JMC-SPS ‘een technisch karakter’ en zijn daardoor mogelijk onderhevig aan ‘misinterpretatie of misbruik’. Om te voorkomen dat ‘de belangen van burgers, consumenten en economische operators’ geschaad worden bij een vertraagde invoering van CETA, blijven de notulen dus geheim. En vertraging is, zo schrijft de ambtenaar, een ‘redelijk te voorzien en niet puur hypothetisch risico’.

Geheime wetgever

Politicoloog Thomas Köller vindt de geheime CETA-werkgroepen een regelrecht gevaar voor de Europese democratie. De Duitser is expert op het gebied van Europees handelsbeleid en geeft les aan de Hogeschool van Dortmund. Köller en enkele collega’s namen zorgvuldig door welke verdragsbepalingen hoeveel bevoegdheid geven aan elk van de twaalf werkgroepen. Maar om écht te begrijpen hoeveel macht zij eigenlijk hebben, moet CETA volgens Köller ook nog eens bestudeerd worden in samenhang met andere Europese wetgeving. Sleutel daarvoor is het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie: een deel van het in 2009 ondertekende Lissabonverdrag. Daarin is een artikel opgenomen waarin de ministers van de lidstaten de Europese Commissie toestemming geven om waar nodig aanpassingen in internationale verdragen te laten aanbrengen door ambtelijke werkgroepen met expertkennis. De EU-ministerraad zegt vervolgens toe de aanbevelingen van zulke werkgroepen onverdeeld over te nemen als het gemeenschappelijke Europese standpunt. Binnen die EU-wettenhiërarchie is echter ook afgesproken dat alles wat in een handelsverdrag staat bindend is voor Europese landen.

Besluiten die een CETA-werkgroep neemt, zijn daarom direct en zonder parlementaire controle overal binnen de EU wettelijk geldig. ‘Met een duidelijke begrenzing van waarmee deze werkgroepen zich mogen bezighouden, zou dat geen probleem hoeven zijn,’ foetert Köller. ‘Maar ze houden zich de facto bezig met wetgeving, een terrein dat binnen een parlementaire democratie alleen gereserveerd is voor gekozen volksvertegenwoordigers. Maar dat de Europese Commissie de privacy van zo’n geheime wetgever ook nog eens belangrijker vindt dan transparantie richting de kiezers maakt het schandaal alleen maar groter.’ 

Besluiten van een CETA-werkgroep zijn direct en zonder parlementaire controle overal binnen de EU wettelijk geldig 

Binnen de EU-wettenhiërarchie is afgesproken dat alles wat in een handelsverdrag staat bindend is voor Europese landen. Besluiten die een CETA-werkgroep neemt, zijn daarom direct en zonder parlementaire controle overal binnen de EU wettelijk geldig. ‘Met een duidelijke begrenzing van waarmee deze werkgroepen zich mogen bezighouden, zou dat geen probleem hoeven zijn,’ foetert Köller. ‘Maar ze houden zich de facto bezig met wetgeving, een terrein dat binnen een parlementaire democratie alleen gereserveerd is voor gekozen volksvertegenwoordigers. Maar dat de Europese Commissie de privacy van zo’n geheime wetgever ook nog eens belangrijker vindt dan transparantie richting de kiezers maakt het schandaal alleen maar groter.’

Als toehoorder op de tweede rij

Volgens de Europese Commissie zijn overheden van de EU-lidstaten wel degelijk op de hoogte van wat er besproken wordt in de CETA-werkgroepen. In de brief naar het Umweltinstitut benadrukt ze zelfs dat er bij de eerste JMC-SPS-meeting in Ottawa naast EU-ambtenaren en Canadese regeringsvertegenwoordigers, ook medewerkers van de Canadese voedselinspectie (Canadian Food Inspection Agency – CFIA), diplomaten van de Franse ambassade, het Italiaanse gezondheidsministerie en het Nederlandse ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan tafel zitten. ‘Landenvertegenwoordigers zitten bij zulke besprekingen als toehoorder op de tweede rij, achter de Europese ambtenaren,’ verklaart een nauw bij de gesprekken betrokken EU-diplomaat. ‘Op dat moment hebben de lidstaten zich namelijk al achter het EU-standpunt geschaard over dit issue. Het gezamenlijk belang behartigen ligt dan ook bij de Europese Commissie.’

Dat gezamenlijke Europese standpunt over zaken die te maken hebben met voedselveiligheid, dierenwelzijn, plantgezondheid of pesticidengebruik, wordt vooraf besproken in weer een andere Brusselse expertgroep: de Roosendaalgroep. Deze komt regelmatig bij elkaar in het LEX-gebouw van de Europese Raad, in het centrum van de EU-macht aan de Brusselse Wetstraat. De Roosendaalgroep bestaat voornamelijk uit ambtenaren afkomstig uit de lidstaten die veel vakkennis bezitten, vertelt de EU-diplomaat: ‘Tijdens vergaderingen van deze groep stellen experts uit verschillende lidstaten vast met welk standpunt we de Europese Commissie naar Ottawa toe willen sturen. Meestal zijn dat dossierkenners die naar Brussel toe gestuurd worden, nadat in Den Haag overleg is geweest tussen verschillende ministeries en de Tweede Kamer.’

Ook de notulen van deze Roosendaalgroep zijn geheim. In voorbereiding op de eerste JMC-SPS-bijeenkomst aan Sussex Drive in Ottawa bespreekt de Roosendaalgroep op 15 maart 2018 in Brussel de agenda. Dankzij een door een Italiaanse ngo-coalitie gelekt intern vergaderdocument weten we wél wat er toen besproken is. Op het titelblad staat uitdrukkelijk dat het gaat om informatie die niet bestemd is voor ogen buiten de Europese instituties. Er wordt onder meer overlegd over de Europese inzet over het in de landbouw gangbare verdelgingsgas methylbromide en de exportregels voor varkenssperma. De Canadese regering blijkt tijdens de JMC-SPS-bijeenkomst direct kritische vragen te willen stellen over de Europese wetgeving aangaande het controversiële bestrijdingsmiddel glyfosaat. 

Europese verbodsgolf

Glyfosaat is een landbouwgif dat boeren wereldwijd gebruiken om gewassen te beschermen tegen onkruid. Ook in landbouwgrootmacht Canada is het middel wijdverbreid. In 2015 concludeert de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) dat het middel mogelijk kankerverwekkend is. Op dat moment worden er al langer vraagtekens bij het middel gezet vanwege de schadelijke gevolgen voor insectenpopulaties, bodemleven en grondwater. 

Toch besluit de EU in 2017 om de toelating op Europees niveau met vijf jaar te verlengen. Veel lidstaten doen het middel echter in de ban. In Nederland mag glyfosaat niet meer buiten de landbouw gebruikt worden, Duitsland wil zijn insectenpopulatie beschermen en faseert het spul uit, terwijl Oostenrijk als eerste EU-land alle op glyfosaat gebaseerde producten volledig verboden heeft. Ottawa vreest dat die Europese verbodsgolf kwalijke gevolgen heeft voor de Canadese landbouwexport. Uit onderzoek van de The Canadian Food Inspection Agency's (CFIA) blijkt immers dat in bijna 30 procent van alle landbouwproducten glyfosaatresten achterblijven. Canadese regeringsvertegenwoordigers gebruiken vanaf inwerkingtreding van CETA daarom verschillende verdragswerkgroepen om druk uit te oefenen. ‘De wettelijke ontwikkelingen rond pesticides in de EU (…) hebben het potentieel om de import van [Canadese] landbouwproducten serieus te beïnvloeden zonder een duidelijke basis in internationale afspraken of wetenschappelijk onderzoek,’ schrijft de Canadese regering. 

‘Disfunctioneel systeem rondom pesticides’

Ook het Canadese bedrijfsleven meldt zich aan het CETA-front. De Canadian Chamber of Commerce (CCC) roept de regering in Ottawa nadrukkelijk op om de ‘institutionele infrastructuur die door het verdrag in het leven geroepen is’ te gebruiken om ‘echte resultaten te boeken’ via ‘groepen die mandaten hebben die de landbouwsector raken’: de CETA-landbouwwerkgroep, het dialoogforum Biotechnologie en, ook, het JMC-SPS-comité. Het CCC stelt zelfs voor om diplomaten uit de Verenigde Staten alvast een plek aan tafel te geven met het oog op toekomstige handelsverdragen. De Canadese tak van de agrochemische branchevereniging CropLife International stelt in een ongedateerde brief aan de Canadese regering voor via de ‘technische werkgroepen’ iets te ondernemen tegen het ‘disfunctionele systeem’ van EU-regels rondom pesticides en biotechnologie. 

Canadese beleidsmakers zien het voorzorgsprincipe dat de basis vormt voor EU-beleid als een handelsbarrière

Die druk vanuit het bedrijfsleven op de Canadese regering is voor beleidsonderzoeker Stuart Trew geen verrassing. ‘Natuurlijk gebruikt Canada zo’n JMC-SPS-comité om de Europese glyfosaatwetgeving af te zwakken,’ zegt de Canadees. ‘Het voorzorgsprincipe dat de basis vormt voor EU-beleid wordt door Canadese beleidsmakers gezien als een handelsbarrière. CETA fungeert zelfs als basis voor een verdere machtsverschuiving van democratisch verkozen overheden naar oncontroleerbare internationale overleggroepen. Als de EU ooit een handelsovereenkomst sluit met de VS zullen we zeker iets soortgelijks zien.’

Gevaarlijk precedent

Ook Thomas Köller waarschuwt voor het precedent dat CETA dreigt te scheppen. In een serie artikelen analyseert de Duitse politicoloog alle handelsverdragen waar de Europese Commissie op dit moment over onderhandelt. CETA is volgens hem het eerste verdrag waarbinnen werkgroepen zelfstandig zulke verregaande beslissingen mogen nemen. Sindsdien zijn er geheime besluitvormingsorganen toegevoegd aan het EU-verdrag met Japan (JEFTA – sinds februari 2019 van kracht) en aan het controversiële handelsakkoord met het Zuid-Amerikaanse handelsblok Mercosur (Brazilië, Argentinië, Paraguay, Uruguay). Köller: ‘Regeringen van lidstaten die dit verdrag verdedigen, begrijpen niet dat ze zichzelf ermee buitenspel zetten. Door wetgevende verantwoordelijkheid over te dragen aan geheime werkgroepen wordt de politieke keten waarin elk staatsbesluit terug te voeren moet zijn op een volksmandaat gebroken.’ 

Volgens Köller leidt dat niet alleen tot een disbalans in Europese democratische verhoudingen, maar brengt het ook Europese milieuwetgeving in gevaar. ‘In de praktijk heeft het bedrijfsleven altijd betere toegang tot zulke gesloten werkgroepconstructies dan het maatschappelijk middenveld,’ benadrukt de Duitse wetenschapper. ‘Klimaatwetgeving wordt zo structureel op het spel gezet als we onze handtekening zetten onder CETA. In geen van die werkgroepen zijn de EU-lidstaten nog langer vertegenwoordigd. Wie wel de beslissingen neemt, wordt onder het mom van privacy geheim gehouden. Dat is volkomen onacceptabel.’ 

Dit onderzoek is mede tot stand gekomen met financiering van Milieudefensie.