Vicepresident Thom de Graaf van de Raad van State: ‘Kun je de elite vertrouwen? Dat is de vraag’

De sporen van voorganger Piet Hein Donner zijn nog niet uitgewist aan de Kneuterdijk. Thom de Graaf (61) heeft de meubels in zijn werkkamer – type kleine balzaal met meters hoog plafond en goudkleurige ornamenten – hoogstens wat herschikt. Het zitje staat nu ergens anders en het bronzen beeld van de koning, formeel de voorzitter van de Raad van State, is van een sokkel naar de schoorsteenmantel verhuisd.

Verder verraadt alleen de ets van De Graafs woonplaats Nijmegen dat de Raad van State sinds een klein half jaar een nieuwe vicepresident heeft. Op het bureau staat een open pakje melk. Stille boodschap: de vorige onderkoning kwam op zijn herenrijwiel naar het werk, de nieuwe verorbert de haastige lunch achter zijn bureau. Wel zo sober.

Ook over zijn eigen invloed op het ‘oude, mooie, misschien zelfs wel eerbiedwaardige instituut’ is de ex-D66-leider in eerste instantie bescheiden. ‘Natuurlijk breng ik mijn inzichten en ervaringen mee; ik ben niet van de ene op de andere dag gemetamorfoseerd in een politieke eunuch, maar de staatsraden hier komen uit heel veel verschillende windrichtingen. Dat betekent dat ik als voorzitter van de afdeling advisering niet zomaar mijn mening kan doordrukken. Zo werkt dat niet. We moeten het met elkaar eens zien te worden. Een collegiale verantwoordelijkheid. Zoals mijn voorganger al zei: het is niet de persoon die het ambt maakt, het is het ambt dat de persoon draagt.’

Van de titel ‘onderkoning’ doet De Graaf gretig afstand. ‘Het is onzin, zeker sinds de wijziging van de formatieprocedure in 2012. De naam is ontstaan onder Louis Beel, toen die als vicepresident nauw betrokken was bij informaties en formaties. Ofwel in functie, ofwel als ­privéadviseur van de toenmalige koningin. Er is nu geen bijzondere positie en bevoegdheid van de vicepresident van de Raad van State die de benaming onderkoning verdient. Die romantische beeldvorming, daar voel ik heel weinig bij.’

Uw vrienden spreken u nog niet aan als onderkoning?

‘Ik heb het geprobeerd, maar het is me niet gelukt.’

Misschien is het ook heel Nederlands om de eigen macht te relativeren? Zelfs premier Mark Rutte zegt steeds dat hij eigenlijk niks te vertellen heeft.

‘Ik neem met veel bewondering waar dat hij dat zegt. Ik wil geen valse bescheidenheid etaleren, maar geef wel de marges aan waarin ik in dit ambt functioneer. Ik spreek namens het college, niet namens mezelf.’

Is het bijzonder dat een partij als D66 nu zelfs de vicepresident van de Raad van State levert?

‘Dat klinkt alsof er een doosje is opengegaan waar de partij dan iemand uitvist. Misschien voldeed ik toevallig aan het profiel? Er was blijkbaar niemand beschikbaar die beter is. Ik noem het de wet van Herman Wijffels, die weleens heeft gezegd: ik zit er bij gebrek aan ­beter. Een waarheid als een koe, die je ­altijd moet koesteren. Dat relativeert ­ieders positie.’

Is de Raad van State als instituut niet juist té eerbiedwaardig? Weten mensen wel wat u doet?

‘Ik geloof dat de voorlichtingsafdeling kan uitleggen dat de naamsbekendheid binnen de landsgrenzen gigantisch is, die komt in de buurt van Johan Cruyff. Wat vervolgens niet wil zeggen dat iedereen zelfs bij benadering weet wat wij doen. En met eerbiedwaardig bedoel ik dat de Raad van State een heel lange geschiedenis heeft, en dat de Raad op veel momenten van meerwaarde is geweest om antwoord te geven op constitutionele vraagstukken. Maar eerbiedwaardig betekent niet dat je langzaam in het verleden moet wegzakken.

‘De meeste mensen lezen in de krant over de Raad van State als er een uitspraak is gedaan door de afdeling bestuursrechtspraak. Over Armeense kinderen die wel of niet mogen blijven. Over windmolenparken. Over de afdeling advisering weten mensen minder, tenzij de ministerraad of de Kamer tegen het advies van de Raad in tóch iets doet. In heel veel gevallen doet de regering wat de Raad adviseert, of gebruikt vooral de Eerste Kamer het advies als hij met het kabinet het debat aangaat.

‘De Raad van State heeft één feitelijk nadeel, dat is dat wij in het wetgevingsproces de laatste adviseur zijn van de ­regering. Dan is de politieke deal in het kabinet vaak al gesloten. Je moet oppassen dat je niet pas helemaal aan het einde staat te roepen.’

U zou het anders willen?

‘We zeggen tegen kabinet en Kamer: wij zijn ook tussentijds raadpleegbaar. U kunt voorlichting vragen voordat u aan een wetsvoorstel begint. U kunt tussendoor vragen: welke juridische belemmeringen zouden we bij een voorstel kunnen tegenkomen? Dat gebeurt ook steeds meer.’

U krijgt steeds meer rollen, bijvoorbeeld als toezichthouder op het begrotingsbeleid. Maar als u kritisch bent, wordt dat gewoon genegeerd.

‘Onze ervaring is dat het kabinet wel wat met onze adviezen doet, maar niet altijd meteen op dat moment. Bij de Miljoenennota komt het advies natuurlijk vrij kort voordat ze verschijnt. Dan is het kabinet bijna niet in staat om het hele zaakje om te gooien, maar de volgende jaren… Onze adviezen zijn er niet voor deze maand. Die zijn er voor de lange termijn.’

Ook bij de nieuwe Klimaatwet wordt de Raad de toezichthouder. Wordt u niet gebruikt als een soort dekmantel? De Raad van State kijkt ernaar, maar ondertussen kan het oordeel ook genegeerd worden?

‘We zullen absoluut voorkomen dat we als dekmantel worden gebruikt. Aan de hand van de criteria die in de Klimaatwet zelf staan, en de cijfers en feiten die door de planbureaus worden aangeleverd, zullen we conclusies trekken. We kunnen heel simpel zeggen: volgens uw eigen plannen bent u op koers, of niet. Wij geven die spiegel aan de politiek terug.’

Maar ook dat kan makkelijk worden genegeerd.

‘Ja, maar wij zijn dan ook een adviseur. Ik vind dat dat nog een keer moet worden benadrukt. De Raad is een belangrijke laatste adviseur van de wetgever, maar we zijn niet beslisser. Als een adviseur gefrustreerd raakt omdat niet altijd alles van zijn adviezen wordt opgevolgd, moet je geen adviseur willen zijn.’

In het jaarverslag bent u kritisch over het uitbesteden van wetgeving, bijvoorbeeld bij zo’n klimaatakkoord. Is dat niet juist heel Nederlands? Eerst wordt er gepolderd met maatschappelijke organisaties, daarna volgen de noodzakelijke wetten.

‘Deze beschouwing is ook niet gericht tegen het regeerakkoord, of het sociaal akkoord, of deo volente het pensioenakkoord. Akkoorden geven een politieke hoofdrichting aan. Maar akkoorden mogen nooit het doorslaggevende argument voor wetgeving zijn. Het doorslaggevende argument voor wetgeving moet in de wet zelf liggen.’

De wetgever, of dat nou regering of parlement is, moet niet te veel leunen op alle overlegtafels in die buitenwereld?

‘Het is heel goed dat die gesprekken er zijn. Heel begrijpelijk. Alleen dat leunen mag er niet toe leiden dat alles nagelvast vastzit voordat de wetgever überhaupt aan het woord is. De wetgever is geen stempelmachine van akkoorden.

‘Burgers mogen erop vertrouwen dat hun vertegenwoordigers zelf bij de totstandkoming van wetten ­betrokken zijn en toetsen aan het algemeen belang, in plaats van dat over te dragen aan belangenbehartigers.’

Maar burgers volgen dat wetgevingsproces toch niet? Wie wil nou weten hoe de worst wordt gemaakt?

‘Het is ook niet zo belangrijk hoe de worst wordt gemaakt, maar wel dat die worst wordt gemaakt met medewerking van hun volksvertegenwoordigers. Waarom zouden kiezers anders een Tweede Kamer kiezen?

‘Wij constateren: de aandacht voor wetgeving en wetgevende kwaliteit is niet overdonderend groot. Dat heeft ook te maken met een ander type ­Kamerleden dan vroeger. Door die ­zogenoemde 30-ledendebatten heb je een soort actualiteitsdynamiek gekregen in de Tweede Kamer. Er lijkt te worden gedacht: die wetgevingskant wordt wel aan de overkant gedaan, bij de Eerste Kamer.

‘Ik wil niet als een of andere pilaarheilige staan te waarschuwen voor rampspoed en het vergaan van de ­wereld. Maar het ontslaat ons niet van de verplichting om af en toe te zeggen: wetgever, let op uw functie. De wet moet burgers houvast bieden. ­Inhoudelijk en qua procedure.’

U adviseert ook de koning als lid van de regering. Als hij u vraagt hoe het politieke landschap erbij ligt, wat zegt u dan?

‘Dan zal ik daar een antwoord op geven. Aan de koning, niet aan de krant.

De winnaar van de laatste verkiezingen, Thierry Baudet, hekelt de Haagse binnenwereld, het kartel. Daar hoort de Raad van State vast ook bij…

‘En bepaalde eerbiedwaardige kranten…’

Nou…

‘Ik maak er een grapje over, maar ik bedoel te zeggen dat het helemaal afhangt van het perspectief. Wie noemt de ander ‘de elite’? Er bestaat geen ­samenleving zonder elite. De vraag is alleen: kan die elite zich verbinden met de rest van de samenleving? Zodat mensen denken: jullie doen ook goeie dingen, we vertrouwen jullie positie en invloed. Dat is een vraag die speelt.

‘Ik ben alleen niet van de school die zegt dat iedereen die hier in Den Haag rondloopt wel verdacht moet zijn, ‘want die is van de binnenwereld en heeft geen contact met de buiten­wereld’. Dat is niet zo, het is een karikatuur en een schromelijke overdrijving.’

We hebben nu ook het rapport van de commissie-Remkes. Zou een hervorming van het parlementair stelsel een antwoord kunnen zijn op veel vragen die ­leven?

‘Vanuit mijn verleden zou het raar zijn om nu te zeggen: nee, helemaal niet.’

Net als Remkes heeft u ook al eens gepleit voor het uitbrengen van twee stemmen, om de binding tussen kiezer en gekozene te vergroten.

‘Ik heb voor van alles en nog wat gepleit in het verleden, maar ik wil daar even van afblijven. Dat rapport heeft enkele stevige analyses. En zoals ik vaak merk: de analyse is meestal belangrijker dan de oplossing. Dus is de eerste vraag: is er draagvlak voor de analyse in het rapport? Als dat zo is – en dat moet nog blijken – kun je vervolgens serieus praten over de oplossingsrichting. Voorheen werden de oplossingen vaak meteen afgeserveerd en verdween een rapport in de la. Dat wens ik dit rapport niet toe.’

In 2000 heeft u ook een lezing gehouden over de monarchie. De koning zou alleen nog maar een ceremoniële rol moeten hebben. Nu bent u zijn adviseur.

‘Ik heb een heel leven achter mij. De wijsheid komt met de jaren. Twintig jaar geleden had ik niet de vicepresident van de Raad van State willen zijn en ook zeker niet kunnen zijn. Deze functie geeft de mogelijkheid om je verkregen inzichten en ervaringen te gebruiken in de Raad en soms daarbuiten. Daar zit altijd een persoonlijke appreciatiemarge bij, zodat mensen niet zeggen: het had net zo goed Donner kunnen zijn, of Rutte. Nee, dat ben ik.’

Wat voor stempel gaat u dan drukken?

‘Natuurlijk heb ik ambities om bij te dragen aan de positie van de Raad. Om te zorgen dat we het gezag houden. Ik wil dat de bestuursrechtspraak en de advisering bij elkaar blijven. Omdat ik geloof dat er synergie is. Het is een meerwaarde dat de ervaring uit de bestuursrechtspraak van de Raad gedeeld wordt met de staatsraden die adviseren. Omgekeerd kunnen de bestuursrechters weer baat hebben bij de kennis van de adviserende staatsraden, om inzicht te krijgen in wat de bedoelingen ook al weer waren bij de wetgeving.’

Maar die ambitie had Donner ook al…

‘Dat is maar goed ook.’

Bij het grote publiek staat u waarschijnlijk bekend als iemand die meer vernieuwing wil.

‘Met het behoud van het goede.’

Daar ligt nu meer de nadruk op?

‘Nee, ik wil ook daadwerkelijk bijdragen aan de vernieuwing van de Raad van State, daar waar het nodig is. Ik wil eraan bijdragen dat we scherper, eerder en breder adviseren. Meer ongevraagde adviezen, proactiever. Als ik de deur hier weer achter me dichttrek, wil ik dat er het nodige is veranderd. Het moet meer zijn dan alleen: Thom was here.’