Eerste Kamer is nergens voor nodig, hef haar toch op

Waar hebben we eigenlijk nog een Eerste Kamer voor in Nederland? ­Eigenlijk is die nergens voor nodig. We zijn als land geen federatie, die behoefte heeft aan afvaardiging uit deelstaten of provincies (de meeste senatoren in Nederland hebben niks met provinciebesturen), en ook als tegenwicht tegen de Tweede Kamer kan die Kamer worden gemist. Als kiespijn zelfs.

Want waarom is het nodig om een club met een indirect, kreupel democratisch mandaat, de Eerste Kamer, het recht te geven beslissend de rechtstreeks gekozen vertegenwoordigers van de Tweede Kamer te corrigeren? Dat is gek en het gaat ook tot problemen leiden: veel partijen zien de aanstaande Eerste Kamerverkiezingen als een soort tweede ronde, een soort referendum voor het kabinet. Dan trek je als senaat wel een heel grote broek aan, met een mandaat dat eigenlijk veel zwakker is dan dat van de Tweede Kamer.

Die Eerste Kamer past steeds slechter in ons bestel. Het instituut is gevolg van een bedrijfsongeluk uit 1815 toen de Belgische adel en geestelijkheid als verschansing voor hun eigen stand, een senaat afdwongen, als prijs voor hun instemming met de vereniging van hun land met Nederland. Om de Belgische, maar vooral eigen adellijke belangen te dienen, wilden ze een kamer naar voorbeeld van het Engelse House of Lords.

Met het vertrek van de Belgen in 1830 verviel de bestaansreden ervoor: Nederland was en is een land van burgers en niet zo van rangen en standen. Thorbecke wilde daarom in aanloop naar de grote grondwetsherziening van het midden van de negentiende eeuw dan ook bij voorrang van die Eerste Kamer af. ‘De Eerste Kamer heeft geen grond’, schreef hij, die willen behouden is ‘zonder grond en zonder doel’. De kiezer nog een keer laten kiezen om zich in een ander nationaal vertegenwoordigend orgaan te laten vertegenwoordigen, is een nutteloze, frustrerende exercitie die alleen maar vertraging op kan leveren. Aldus Thorbecke.

‘Gezond verstand’

Dat ze overbodig is, weet de Eerste Kamer zelf allang. Om dat te maskeren vindt de senaat steeds weer nieuwe rollen en posities voor zichzelf uit. Zo doen ze het de laatste decennia wel voorkomen dat ze het ‘gezond verstand’ vertegenwoordigen. Een Kamer waarin de adel van geest – op grond van hun ervaring, opleiding en connecties – een geheel eigen toegangsbewijs tot diepere inzichten heeft. Het soort wijsheid waarmee de platte politieke emoties van alledag, voortkomend uit de snel vlammende sentimenten waaraan gewone mensen zo snel ten prooi vallen, kan worden gecorrigeerd. Herbezinning op rechtsstatelijke, kwaliteits- en bestuurlijke aspecten van wetsvoorstellen en beleid in een chambre de réflexion. Nogal een aanmatigend zelfbeeld voor een amateur-parlement dat maar een dag per week samenkomt.

We hebben toch al de Raad van State – ook vol met deskundigen met ervaring en connecties – die goed en lang nadenkt over kwaliteit, rechtsstatelijkheid en uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen? Die doet aanbevelingen op een moment dat er nog iets te wijzigen valt. En…waarom zou de Tweede Kamer geen oog hebben voor dit soort zaken? Er is weinig bewijs te vinden voor systematisch rechtsstatelijk of bestuurlijk gebrekebeen van de Tweede Kamer bij het vaststellen van wetten. Waarom dan nog een dure raad van zelfbenoemde wijzen om als oppassers te fungeren? De meeste landen ter wereld – die geen federatie zijn – redden zich prima met een eenkamerstelsel.

Van zo’n herbezinningskamer vol ‘wijzen’ gaat ook een verkeerd signaal uit: een soort geïnstitutionaliseerde vorm van wantrouwen in democratie met een terugfluitkamer om de ‘populistische’ krachten in toom te houden. Getuigt dat niet van een verwerpelijke vorm van paternalisme? Zo moet je dat niet zien, wordt dan vaak tegengeworpen. In elk parlementair stelsel heb je checks and balances nodig. Zonder rechtsstatelijke controles, waarborgen en tegengewichten kan een democratie niet functioneren. De Eerste Kamer presenteert zich daarom ook graag als een rechtsstatelijke borg, als een soort half-rechterlijk orgaan.

Maar die parallel klopt van geen kant: de senaat is een volksvertegenwoordiging, geen rechter of onafhankelijke toezichthouder. Rechters en toezichthouders worden bij hun besluiten geleid door het recht, de Eerste Kamer door politieke overwegingen al ontkennen senatoren dat nogal eens. De fracties in de senaat houden zich wel degelijk keurig aan partijlijnen en (de regeringsfracties) aan het regeerakkoord, laten alle onderzoeken zien. Niks onafhankelijk oordeel en de réflexion speelt zich toch vooral op het partijbureau af.

Democratie geschaad

Baat het niet dan schaadt het niet, zou je nog kunnen zeggen. Maar schaden doet het wel. Het vertrouwen in de democratie neemt door de Eerste Kamer, zoals die nu functioneert, eerder af dan toe. Dat begint al bij de verkiezingswijze. Want wie of wat vertegenwoordigt de Kamer nu helemaal? Eerste Kamerleden kun je niet kiezen bij de provinciale statenverkiezingen van 20 maart 2019. Dat doen, op een heel enkele uitzondering na, gevestigde politieke partijen zelf. Die stellen een voorgekookte lijst met senatoren op. Daarop heeft een gewone kiezer geen enkele invloed en je kunt ook in het stemhokje niet van je voorkeur voor een senatorkandidaat laten blijken. Vervolgens kunnen diezelfde senatoren wel elk en ieder plan of wetsvoorstel torpederen met een veto.

Ook de samenstelling van de Eerste Kamer hangt uit het lood. Het is een old boys network waarvan meer dan 80 procent hoger opgeleid (meestal universitair) is, vol met professoren en gedoctoreerde leden. Oxbridge aan het Binnenhof. Geen regionale of werkelijke provinciale vertegenwoordiging maar eerder vertegenwoordiging van de ‘polder’. Een woord waarmee belangenkoepels zich graag tooien om het besmette woord ‘lobby’ voor te blijven.

Eerste Kamerleden zijn, als je naar hun netwerken en achtergronden kijkt, vooral verbindende schakels tussen belangengroeperingen (zorg- en ondernemingskoepels, onderwijsinstellingen, werknemersorganisaties, etc.) en politieke partijen. Maar waarom verdienen die, zo kun je je afvragen, nog een extra, nauwelijks democratisch onderbouwde extra voorpost in ons bestel? De grote lobbykoepels van Nederland (voor de kleintjes betekent de senaat weinig) zijn al erg machtig en weten echt hun eigen weg wel te vinden: ze zitten al aan alle tafels. Waarom moeten die zonnodig met 2-0 voorsprong elk politiek debat in?

Verstrikt in belangen

Daar komt nog bij dat senatoren nogal eens in al die belangen verstrikt raken. Waar het eerste beste gemeenteraadslid niet mag deelnemen aan de stemming over een aangelegenheid waar hij of zij een rechtstreeks of middellijk persoonlijk belang heeft, stemmen senatoren wel vrolijk over allerlei aangelegenheden mee waarbij ze belangen hebben, zo liet onderzoek van Follow the Money afgelopen jaar (en al eerder van de Volkskrant) keer op keer zien. De Eerste Kamer hoonde het, net als de recente aanbevelingen van de Europese parlementaire integriteitswaakhond Greco, weg.

Voortreffelijk volk als de senatoren weet echt zelf de belangen wel te scheiden. Regels zijn niet nodig want dan kunnen straks – zoals VVD-senator Annemarie Jorritsma het verwoordde – alleen nog baby’s en mensen die nog nooit iets hebben gedaan Eerste Kamerlid worden. Tja…

Hoe nutteloos en onverkwikkelijk ook, de Eerste Kamer is nu niet af te schaffen omdat de senaat uiteindelijk met tweederde meerderheid daarmee in zou moeten stemmen. De staatscommissie parlementair stelsel (commissie-Remkes) blijft dan ook maar wijselijk bij die optie weg.

Begrijpelijk, maar andere landen als Noorwegen en IJsland is het de laatste jaren wel gelukt om van een al even stokoude, niet functionele en voor de voeten lopende senaat af te komen. In Noorwegen leidden ze dat in door de rechtstreeks gekozen Kamer en senaat veel vaker samen te laten vergaderen. Dat zou in Nederland ook kunnen: de Grondwet geeft wel wat ruimte en zou misschien nog meer ruimte moeten maken voor verenigde vergaderingen.

Want onze Staten-Generaal, ons parlement, hoort het ‘gehele Nederlandse volk’ te vertegenwoordigen zoals onze alleroudste grondwetsbepaling (art. 50 Gw) nog zegt. En dat gebeurt niet, want onze Eerste Kamer vertegenwoordigt nu toch vooral zichzelf.

_{Wim Voermans is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden.}