Lessen voor asielbeleid

In een interview in het Algemeen Dagblad en Het Parool van vorige week haalde Ahmed Aboutaleb weer eens het bakerpraatje van stal dat ‘het Vluchtelingenverdrag ooit is gemaakt voor die ene politiek vluchteling uit Moskou die naar Zweden wil vluchten. Nu laten we dat verdrag fungeren als een doorgeefluik voor miljoenen mensen. Daar is het niet voor bedoeld.’ Op zich is het geruststellend dat de burgemeester van Rotterdam zich niet verdiept in de totstandkomingsgeschiedenis van het VN-Vluchtelingenverdrag van 1951. De goede man heeft meer te doen. Maar dat hij er onzin over uitslaat, is weer het andere uiterste.

Na een aanloop van een paar jaar kwamen in juli 1951 de vertegenwoordigers van 25 landen, alsmede vijftien vertegenwoordigers van wat nu het maatschappelijk middenveld zou heten, bij elkaar voor een vergadering die drie weken zou duren en uitmondde in het Vluchtelingenverdrag. Dat verdrag is nog altijd de hoeksteen van het vluchtelingenbeleid en -recht over de hele wereld. Het bijzondere van het proces waarin het verdrag werd gemaakt is dat alle landen aan tafel zaten: niet alleen vluchtelingen producerende landen (zij het dat de Sovjet-Unie en haar satellietstaten ergens in 1950 met slaande deuren wegliepen, maar Duitsland zat er tot het eind, zij het wat stilletjes, bij), maar ook de landen die zowat bezweken onder de vluchtelingen (Frankrijk, Italië, en alweer Duitsland, waar volgens een artikel uit Economic Geography uit 1953 niet minder dan veertien miljoen vluchtelingen woonden), en de landen waarvan het de bedoeling was dat ze de overbelaste landen van eerste ontvangst zouden helpen door vluchtelingen te hervestigen (het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Canada, Australië).

Het grote debat, dat in de voorafgaande jaren al voor verdeeldheid had gezorgd, ging over de vraag of het Vluchtelingenverdrag universeel zou moeten zijn of beperkt moest worden tot vluchtelingen uit Europa. Overbelaste landen, met name Frankrijk en Italië, wilden een zo breed mogelijke en dus universele vluchtelingendefinitie. Als dan zo veel mogelijk landen partij zouden worden bij het verdrag, zou de zware last die landen van eerste opvang te dragen hadden door vele schouders worden gedeeld. Maar de beoogde hervestigingslanden, aangevoerd door het Verenigd Koninkrijk, wilden het verdrag zoveel mogelijk beperken om zo hun verantwoordelijkheid klein te houden. Toen bleek dat maar heel weinig niet-Europese landen het verdrag zouden tekenen haalde Frankrijk bakzeil. Het eiste nu dat het verdrag beperkt zou blijven tot Europese vluchtelingen, omdat het vreesde anders ook nog eens een hele zwik niet-Europese vluchtelingen voor de kiezen te krijgen.

Wie zouden door de beperking tot Europese vluchtelingen uitgesloten worden, en wie zouden bij een universele definitie dus onder het verdrag vallen? Ongeacht tot welk kamp de sprekers behoorden werden de volgende groepen zonder meer als vluchteling beschouwd: de door de deelnemers aan de conferentie op driehonderdduizend geschatte Palestijnen die in Arabische landen verbleven; de naar huidige schatting vijftien miljoen vluchtelingen als gevolg van de deling van India; de miljoenen Koreaanse vluchtelingen; de Chinese vluchtelingen; en nog wat kleinere groepen. Bepaald niet alleen ‘die ene politiek vluchteling uit Moskou’ van Aboutaleb. Overigens werd het aantal te verwachten vluchtelingen uit het Oostblok in de zomer van 1951 evenmin aangeduid als een enkeling, maar als honderdduizenden.

De debatten liepen hoog op. Op 13 juli rond half zes loopt blijkens de notulen een discussie tussen de Franse vertegenwoordiger, Rochefort, en de Belg, Herment, zo uit de hand dat zij met instemming van de Deense voorzitter afspreken dat daarvan geen verslag zal worden gedaan in de notulen. Nadat de Iraakse afgevaardigde beide ruziënde heren een hart onder de riem heeft gestoken, drukt de voorzitter iedereen op het hart om toch vooral niet elkaars humanitaire bedoelingen in twijfel te trekken. Hij zegt er zeker van te zijn dat iedereen onvriendelijke verwijzingen naar andere landen wil vermijden, en spreekt de hoop uit dat hij aan deze conferentie net zulke goede herinneringen over zal houden als aan de voorbereidende bijeenkomsten in Lake Success, New York. Desondanks is de stemming nog dagenlang om te snijden. Op gezette tijden geeft de voorzitter, als de temperatuur oploopt, het woord aan bliksemafleiders zoals de Heilige Stoel of het Rode Kruis, teneinde iedereen even te laten betijen.

Het is de Heilige Stoel die uiteindelijk het compromis op tafel legt. Er komt een universele definitie (speciaal voor Aboutaleb: men ging er dus van uit dat ook de Indiërs en Pakistanen, de Koreanen, en op termijn de Palestijnen eronder zouden vallen). Maar als landen toetreden tot het verdrag kunnen ze een verklaring afleggen met als strekking dat ze alleen aan het verdrag gebonden zijn voor vluchtelingen uit Europa. In 1967 kwam het Vluchtelingenprotocol tot stand waarmee vrijwel alle landen (Turkije is een van de uitzonderingen) deze geografische beperking afschaften. Een andere mythe die hardnekkig blijkt onder Nederlandse politici (vorig jaar nog rondgetoeterd door Halbe Zijlstra) is dat buiten Europa vrijwel niemand dat protocol heeft getekend. Ook dat is kolder. unhcr heeft op zijn website een mooi lijstje waar alle landen in alfabetische volgorde op staan, van Afghanistan tot Zimbabwe.

Is dit soort correcties van Aboutaleb en Zijlstra meer dan professorale pedanterie? Ik denk van wel. Her en der duikt het idee op dat Europa asielzoekers zonder pardon moet terugsturen naar derde landen. De fictie is dat dat bij Turkije nu al kan – zie de Turkije-deal van maart 2016. Maar, zo wil het proefballonnetje, in een land als Tunesië zou Europa vluchtelingenkampen op kunnen zetten waar Europese ambtenaren, advocaten en rechters een asielprocedure zouden uitvoeren. Wie voor asiel in aanmerking komt wordt naar Europa overgebracht, en zo niet dan moeten mensen vanuit Tunesië terug naar hun eigen land. En wie ongevraagd zelfstandig naar Europa komt gaat pardoes naar dat kamp.

Onder bepaalde voorwaarden zou dit qua vluchtelingenrecht nog wel rond te krijgen zijn. Voorwaarden zouden in ieder geval zijn dat Europa in die kampen volledige rechtsmacht uitoefent zonder juridisch vacuüm; dat asielgerechtigden metterdaad worden overgebracht; dat Europa ook de verantwoordelijkheid neemt voor het humaan terugbrengen van uitgeprocedeerden naar hun land van herkomst; en dat uitgeprocedeerden in afwachting daarvan op humane wijze worden opgevangen. En dit alles zonder automatische en grootschalige detentie. Dat zijn de humanitaire minimumnormen die in Europa gelden, en als Europa verantwoordelijkheid op zich neemt voor de toestand in kampen buiten Europa, dan worden die normen niet ineens minder.

Zulke geëxternaliseerde asielprocedures gelden als een rechtse hobby, en vóór Diederik Samsom zich voor het karretje van Mark Rutte liet spannen met de Turkije-deal waren het vooral vvd’ers die dit bepleitten. Het gekke is dat diezelfde vvd’ers rillen bij het idee dat bijvoorbeeld Syriërs bij Europese ambassades in de regio om visa zouden kunnen vragen voor asiel in Europa. Op de ochtend dat het Europese Hof van Justitie een paar maanden geleden uitspraak zou doen in een zaak die daarover ging, brachten mainstream media als de nos en de Volkskrant die huiver goed onder woorden door de vrees uit te spreken dat het Hof Europa in een chaos zou storten. (Het Europese Hof drukte overigens zijn snor, en dus bleek alle opwinding voor niks.) Toch is asiel via ambassades niks anders dan een variant van asiel via kampen buiten Europa. Hetzelfde, maar dan omgekeerd, geldt voor links. Dat loopt enorm warm voor humanitaire visa via ambassades, maar gruwt van kampen buiten Europa waar asiel verleend zou kunnen worden.

Politiek lijken die kampen in Tunesië voorlopig haalbaarder dan asielvisa. Laten we er eens wat preciezer naar kijken. Er staan, als het netjes wordt uitgevoerd, geen wetten in de weg. Ondertussen zit daar wel een probleem, omdat het de vvd er nu juist om te doen is om de Europese humanitaire minimumnormen te lossen. Maar zelfs als ik me vergis en ze zich daar wel om bekommeren, zijn er praktische bezwaren. De belangrijkste daarvan is nog wel: waarom zou Tunesië dit in hemelsnaam goed vinden? Het land is sinds 1956 onafhankelijk, dus waarom zou het behoefte hebben aan een inbreuk op zijn soevereiniteit in de vorm van een paar honderdduizend asielzoekers in door Europa gekoloniseerde kampen?

Waarom zou Tunesië er vertrouwen in hebben dat asielgerechtigden door Europese landen worden opgenomen, als Europa er intern totaal niet in slaagt mensen vanuit Griekenland en Italië te hervestigen? En mocht Tunesië op het punt staan te gaan geloven dat Europa afgewezen asielzoekers op een humane manier zal opvangen en terugsturen, dan zal een werkbezoekje aan de Amsterdamse We Are Here-groep hen snel uit de droom helpen. Hoewel het maar om een paar honderd vluchtelingen gaat, weet de Nederlandse politiek al jaren niets beters te bedenken dan hen in de goot te laten verkommeren.

Maar laten we er, met een Rutte-achtig optimisme, eens van uitgaan dat deze praktische bezwaren worden verholpen. Mogen mensen alleen in dat kamp in Tunesië asiel vragen als ze eerst in Europa zijn geweest? Dat zou te bar zijn. Een Eritreeër die in Tunesië naast dat kamp staat zou dan eerst met een gammel smokkelbootje de zakken van smokkelaars moeten vullen door naar Europa te gaan, om dan te belanden op de plek waarvandaan hij eerder vertrok. Als dat het beleid zou zijn (in Tunesië alleen asiel vragen na een retourtje Europa) zou dat contraproductief zijn (mensensmokkel wordt gestimuleerd), en het zou juist voor de befaamde ‘echte vluchtelingen’ een stimulans zijn om hun leven te wagen. Naar schatting tussen de een en vijf procent van de bootvluchtelingen overleeft de reis niet. Dus: mensen mogen ook in zo’n Europees kamp asiel vragen zonder dat ze het risico hebben hoeven nemen dat zij of hun kinderen een mediageniek lijk worden.

Maar hoe komen mensen in dat kamp in Tunesië? Daarvoor is voor de meesten een reis door de Sahara nodig die, afgaand op de schaarse beschikbare informatie, net zo gevaarlijk is als die over de Middellandse Zee. En mensen uit Afghanistan, Irak en Syrië moeten nog meer gevaarlijks doen. Die kampen moeten dus eigenlijk niet, of in ieder geval niet alleen, in Tunesië staan, maar ook in landen in de regio waar vluchtelingen vandaan komen. Denk aan Turkije, Libanon, Jordanië, Oeganda, Kenia, Pakistan, Iran. Als de EU daar asielprocedures uitvoert, kunnen mensen die asiel behoeven naar Europa komen zonder dat Europa criminaliteit stimuleert, en zonder dat vluchtelingen hun leven hoeven te wagen.

We recapituleren even. En stay tuned, want daarna heb ik fantastisch nieuws. De rechtse hobby van geëxternaliseerde asielprocedures is juridisch, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, haalbaar. En hij lijkt zodanig op een linkse hobby dat politici van het hele politieke spectrum het er snel over eens kunnen worden. Wie even doordenkt komt tot de conclusie dat Europese asielprocedures niet of niet alleen in een land dicht bij Europa, zoals Tunesië, moeten plaatsvinden, maar in landen dicht bij de brandhaarden waar vluchtelingen vandaan komen. Dus daar moeten kampen opgezet worden.

Dan nu het goede nieuws. Die kampen hoeven helemaal niet opgezet te worden. Ze zijn er namelijk al. Al decennia! Ze heten vluchtelingenkampen. Ze worden gerund door unhcr. Tot zo ver het goede nieuws. De wereldgemeenschap slaagt er al zolang deze kampen bestaan niet in om meer dan pakweg vijftig procent van het benodigde geld bij elkaar te brengen om mensen daar een beetje behoorlijk op te vangen. unhcr smeekt de wereldgemeenschap om mensen uit die kampen te hervestigen. Momenteel is dat voor 1,2 miljoen vluchtelingen urgent. Maar de wereldgemeenschap geeft, ook al decennia lang, geen gehoor. Dus zitten miljoenen vluchtelingen (echte vluchtelingen welteverstaan, volgens het Vluchtelingenverdrag van 1951, mijnheer Aboutaleb) al decennia in een toestand waarin ze net niet verhongeren, terwijl het uitzicht op hervestiging praktisch gesproken nihil is. Het gaat om Afghanen die sinds 1979 in Iran en Pakistan zitten. Om Somaliërs sinds 1990. Om mensen in de Grote Meren-regio sinds 1994. Om Irakezen sinds 1988 (de campagne tegen de Koerden), 1991 (de oorlog na de inval in Koeweit) en 2003 (men herinnert zich nog wel de ‘politieke steun’ van Nederland voor de op leugens gebaseerde inval). Om Syriërs sinds 2011. En ga zo maar door.

Ook in dat soort volslagen uitzichtloze situaties vertonen mensen initiatief, moed, ondernemingszin. Families stippelen strategieën uit om de sterksten naar een betere wereld te sturen. Dan kan misschien de rest van de familie ook overkomen, maar in ieder geval kan het vooruitgeschoven familielid wat geld overmaken. Daarom ondernemen vluchtelingen die dure en gevaarlijke reis. En daarom staan vluchtelingen hier soms, ondanks de eclatante voortekenen ‘toch nog onverwacht’, in flinke aantallen op de stoep. Die aantallen op zichzelf zijn het probleem niet. Turkije heeft tien keer zoveel vluchtelingen per inwoner als de EU, Libanon zelfs honderd keer. Het probleem is wel dat wat als het Europese asielsysteem wordt aangeduid (ten onrechte; veel systeem zit er niet in) zo krakkemikkig is dat zowel Europese lidstaten als ‘echte’ vluchtelingen er een legitiem belang bij hebben het te ondermijnen.

We kunnen twee lessen trekken. Eén: geëxternaliseerd asielbeleid is een bijzonder goed idee. Het moet alleen wel asielbeleid zijn, dus beleid gericht op het verlenen van asiel aan hen die dat behoeven. En geen grensbewakingsbeleid, gericht op iedereen tegenhouden behalve hen die wij in Europa behoeven. De grondslag voor geëxternaliseerd asielbeleid is in 1951 met veel moed, zweet en tranen uitgedokterd door juristen en diplomaten. Zij moesten een oplossing vinden voor de (mijnheer Aboutaleb: opgelet) miljoenen vluchtelingen waar de wereld, en ook Europa, op dat moment mee geconfronteerd werd. Die grondslag heet het Vluchtelingenverdrag. Na listige compromissen tussen alle betrokken landen (zowel Duitsland als Israël waren vluchtelingen ontvangende én vluchtelingen producerende landen, dat wist iedereen aan tafel, en bij tijd en wijle werd het nog onder woorden gebracht ook) werd een systeem gemaakt waarin vluchtelingen stapsgewijs rechten opbouwen, en waarin landen buiten de regio gecontroleerd maar wel in substantiële aantallen vluchtelingen overnemen van de zwaar getroffen landen van opvang.

Wie het ernst is met de externalisering van het asielbeleid, bepleit dat Europa begint de achterstand bij hervestiging weg te werken door pak ’m beet zes jaar lang 250.000 mensen uit vluchtelingenkampen te hervestigen. Als de humanitaire noodgevallen eenmaal zijn weggewerkt, kan de hervestiging op een lager pitje. Al lijkt de jaarlijkse vijfhonderd van Nederland werkelijk nergens op – en andere Europese landen doen het niet veel beter. Daarnaast voorziet een serieus extern asielbeleid unhcr van riante financiering voor opvang in de regio. Niet uit weekhartigheid, maar uit welbegrepen eigenbelang.

Les nummer twee: het Vluchtelingenverdrag is tot stand gekomen na jarenlange openbare besprekingen tussen alle belanghebbende staten en ngo’s – zij het dat er destijds geen tv-ploegen op de stoep stonden en er vanuit de delegaties niet getwitterd werd. Het resultaat van dat moeizame en soms wat beschamende proces is een verdrag dat recht doet aan uiteenlopende belangen. Het gaat al 66 jaar mee. Het Europese asielsysteem is ruim tien jaar oud, en is reeds bij de eerste stresstest in 2015 bezweken. Dat stelsel is een puur Europees product, zonder dat vluchtelingen producerende landen of landen van eerste opvang in de regio er ook maar iets over te zeggen hebben gehad. En wie kijkt hoe het stelsel tot stand is gekomen, ziet dat het in oorsprong zelfs een Noordwest-Europees stelsel is, waardoor zuidelijke en oostelijke Europese lidstaten er geen belang bij hebben (en het dus ondermijnen).

Het is deze eenzijdigheid die het ongeschikt maakt voor realpolitik. Anders dan het Vluchtelingenverdrag is het geen compromis tussen zo veel mogelijk belanghebbenden, maar een evident eenzijdig plan. Mensen die een nóg zwaardere nadruk op opvang in de regio bepleiten, willen het verdrag vervangen door een wereldwijd eenzijdig systeem. Dat is een rampzalig plan, omdat het enige wat nog een beetje werkt dan wordt vervangen door het brak soort vluchtelingenrecht dat Europa, als het aan zichzelf wordt overgelaten, afscheidt. Het Vluchtelingenverdrag is niet heilig. Maar het is wel met grote afstand het beste dat ooit tot stand is gebracht. Wie het wil overtreffen, moet meer doen dan ferme dingen roepen in interviews, en zelfs meer dan daadkracht tonen na afloop van een matineus werkontbijt. En wie verstandig is, bouwt erop voort en bouwt het uit, in plaats van het in een vlaag van hoogmoed van tafel te vegen.

Thomas Spijkerboer is hoogleraar migratierecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam