Vooral bedrijven krijgen hun zin, burgers niet

Stem op ons, want wij zullen zorgen voor lagere belastingen! Welke politieke partij neemt deze aantrekkelijke slogan níét in de mond tijdens verkiezingscampagnes?

Komt deze veel gedane belofte eigenlijk ook, of ooit, uit?

Nee, stelt econoom Wimar Bolhuis onomwonden in het proefschrift Van woord tot akkoord dat hij donderdag verdedigt bij zijn beoogde promotie aan de Universiteit Leiden. „De totale collectieve lastendruk in Nederland blijft of wordt hoger dan beloofd in campagnes.”

In de publieksuitgave van zijn dissertatie, Elke formatie faalt, die deze dinsdag verschijnt, schrijft Bolhuis het nog veel directer op: „Keer op keer worden dezelfde verkiezingsbeloftes gedaan maar ze worden nooit waargemaakt.”

Voor zijn promotie heeft Bolhuis (32) empirisch onderzoek gedaan naar de relatie tussen de beloftes en plannen van politieke partijen vóór Tweede Kamerverkiezingen en de daaruit voortvloeiende kabinetsprogramma’s, in de periode 1986-2017. Hij heeft alle door het Centraal Planbureau (CPB) doorgerekende verkiezingsprogramma’s naast de regeerakkoorden gelegd, van het tweede kabinet-Lubbers (1986) tot en met Rutte III van vorig jaar.

Aan de hand van die gegevens kon hij minutieus berekenen in hoeverre mooie plannen afwijken van concrete maatregelen. En hoeveel geld daarmee is gemoeid.

Die collectieve lastenverzwaring, of een lastenverlichting die minder is dan beloofd, komt vrijwel geheel ten laste van huishoudens: particuliere belastingbetalers dus, de kiezers. Omgerekend naar de huidige omvang van de economie (ruim 800 miljard euro) gaat dat sinds 2002 om gemiddeld 4 miljard euro per kabinet. Dat komt voor een belangrijk deel doordat de lasten op arbeid en inkomen sinds 1986 gemiddeld 3,3 miljard hoger uitkomen dan in campagnes was beloofd.

Daarentegen komt de lastendruk voor het bedrijfsleven – de níét-kiezers – beperkt lager uit. Dat gaat gemiddeld om ongeveer 300 miljoen euro minder, waarbij het voordeel voor bedrijven sinds 2006 oploopt. Bolhuis veronderstelt dat zij er veel beter in slagen formatieonderhandelingen te beïnvloeden dan particuliere belastingbetalers. „Wie lobbyt er eigenlijk voor de burger?”, vraagt hij zich retorisch af.

PvdA’er Bolhuis – onder het vorige kabinet politiek assistent van staatssecretaris Jetta Klijnsma (Sociale Zaken, PvdA) – legt onmiddellijk de link met de meest omstreden maatregel uit het laatste regeerakkoord: „De voorgenomen afschaffing van de dividendbelasting in de formatie van Rutte III is een mooi voorbeeld.” Inmiddels lijkt deze lastenverlichting voor beursgenoteerde multinationals van de baan.

Op het moment dat Bolhuis aan het schrijven van zijn proefschrift begon, eind april, debatteerde de Tweede Kamer over de ‘dividendmemo’s’. Daaruit bleek een directe link tussen de afschaffing van de dividendbelasting en de wensen van werkgeversclub VNO-NCW en Unilever-topman Paul Polman. Bolhuis wist toen al dat de „dividendbelastingsoap” geen incident was, maar dat dit soort onzichtbare beïnvloeding door de bedrijvenlobby van de kabinetsformatie „bijna een wetmatigheid” is. „Dit soort dingen gebeuren vrijwel elke formatie opnieuw.”

Voordeeltjes aan bedrijven worden doorgaans gegeven met ingrepen in de zorgpremies voor werkgevers en via de vennootschapsbelasting. Met de lagere vennootschapsbelasting en de voorgenomen afschaffing van de dividendtaks maakte het huidige kabinet volgens Bolhuis „een van de meest afwijkende keuzes in recente kabinetsformaties”. Een lastenverzwaring voor het bedrijfsleven was het voornemen, een forse lastenverlichting was de uitkomst.

Lees ook het vragenstuk over de afschaffing van de dividendbelasting: Is het nou wel of niet een cadeautje voor beleggers?

Behalve in de collectieve lastendruk constateert Bolhuis ook structurele afwijkingen in overheidsuitgaven. Die vallen in de regel gemiddeld 3 miljard euro hoger uit – omdat partijen elkaar in de formatie wat willen gunnen, vermoedt hij. Extra geld gaat vooral naar sociale zekerheid, openbaar bestuur, zorg en internationale samenwerking. Opvallend genoeg vormt onderwijs een uitzondering. Veel politici erkennen het als een vitaal beleidsterrein, maar gemiddeld trekken formerende partijen er 600 miljoen euro minder voor uit dan ze in verkiezingsprogramma’s beloofden.

De afwijkingen tussen verkiezingsprogramma en regeerakkoord blijken nadelig voor economische groei, werkloosheid en begrotingssaldo. Volgens Bolhuis zijn die effecten weliswaar miniem, maar wel verklaarbaar. „Je kunt concluderen dat politieke onderhandelingen economische kosten met zich meebrengen. Men zoekt draagvlak, bijvoorbeeld in het bijstellen van koopkrachteffecten en extra uitgaven die een bepaalde partij belangrijk vindt. Dat zijn in economische zin niet per se de meest efficiënte maatregelen.”

Het proefschrift geeft een uitgebreid overzicht van gebroken verkiezingsbeloftes. Bolhuis rept van „structurele leugentjes”. Toch noemt de econoom in zijn boek Elke formatie faalt Nederlandse politici vergeleken met die in andere westerse landen relatief betrouwbaar. Zijn toelichting: „Uit ander wetenschappelijk onderzoek blijkt dat Nederlandse politici tussen de 70 en 80 procent van hun verkiezingsbeloftes weten om te zetten in regeringsbeleid. Mijn vergelijking met de CPB-doorrekeningen bevestigt dit beeld. Maar ik neem de afwijkingen, dus de overige 30 tot 20 procent, natuurlijk extra onder de loep. Als het gaat om betrouwbaarheid, doet Nederland het internationaal best goed.”