Overheid dwingt wetenschappers onafhankelijkheid op te geven

Eigenlijk was het bij toeval, dat Piet Rijk de ontdekking deed. In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu deed Rijk onderzoek naar de zogeheten ganzenregeling, waarmee boeren rondom Schiphol een vergoeding krijgen om ganzen van hun terrein te weren om zo de risico’s van aanvaringen met vliegtuigen te beperken. Hoeveel het ministerie zou moeten vergoeden, was de vraag. Maar terwijl Rijk in het gebied rondreed om interviews te houden, viel zijn oog opeens op een stuk grond, bomvol ganzen. „Dat stuk viel buiten de regeling en was in het bezit van de rijksoverheid”, zegt Rijk, „Maar het was echt vlak bij Schiphol en kon grote gevaren opleveren.”

Het probleem: dat was niet de vraag die Rijk, onderzoeker bij Wageningen Economic Research-instituut (WECR), moest beantwoorden. Rijk: „Ik heb daar echt wakker van gelegen. Het leek mij echt levensgevaarlijk, maar het viel niet binnen mijn opdracht, dus ik wist niet wat ik ermee moest.”

Uiteindelijk koos Rijk ervoor het in het rapport tóch te vermelden, paragraaf 3.2, in een lijstje met ‘Bevindingen gebiedsbezoek’. Er was, schreef hij, sprake van „een onwenselijke en zeer gevaarlijke situatie”. Maar bij het bespreken van zijn concept bleken zijn reserves terecht. Een hoge ambtenaar bij het ministerie eiste dat de passage verwijderd werd: dit viel niet binnen het onderzoek. „Hij werd echt kwaad”, zegt Rijk, „zou het hogerop zoeken bij de directie van het instituut.” Het WECR hield voet bij stuk, maar de publicatie van het rapport werd volgens Rijk wel talloze malen uitgesteld, ondanks zijn eigen aandringen.

Volgens het ministerie is slechts om een betere onderbouwing gevraagd en aangegeven dat de bevindingen „buiten de scope van de onderzoeksopdracht vielen.” Van onnodig uitstel was volgens hen geen sprake. Inmiddels heeft Rijk, op eigen initiatief, een gesprek over de ganzen geregeld met politici.

Sterke invloed op de vraagstelling, druk om resultaten aan te passen of dreigen met uitstel: werk je als onderzoeker in opdracht van de overheid, dan kun je het tegenkomen, blijkt uit de enquête van NRC. Ruim een kwart van de onderzoekers die met externe financiering te maken hadden, zei in de peiling dat ze met ongewenste druk te maken kregen. Bij bijna de helft daarvan (266 respondenten) kwam die druk van de overheid. Dat is ruim eentiende van alle respondenten. Als zich conflicten voordoen met de overheid, hebben onderzoekers juridisch vaak geen poot om op te staan. Volgens de Algemene Rijksvoorwaarden voor diensten (Arvodi) bepaalt de ambtenaar en niet de onderzoeker of en hoe er wordt gepubliceerd. De overheid heeft alle rechten. Dus kan er ook eindeloos worden uitgesteld.

De Rijksvoorwaarden zijn in regelrechte strijd met de beroepscode voor wetenschappers. Die is vastgelegd in de speciaal voor externe financiering geschreven verklaring van wetenschappelijke onafhankelijkheid van de Koninklijke Nederlandse Akademie voor Wetenschappen (KNAW). Daar staat in dat wetenschappers verplicht zijn om tussen twee en zes maanden na de levering van het eindresultaat aan de opdrachtgever te publiceren. De publicatieplicht moet voorkomen dat negatieve resultaten van onderzoek worden verdoezeld. Maar volgens de Rijksvoorwaarden mag dat wel. In 2007 besloot het kabinet dat de KNAW-code niet van toepassing zou zijn op onderzoek in opdracht van de overheid.

„De Rijksvoorwaarden zijn niet gemaakt voor wetenschappelijk onderzoek maar voor inkoop van diensten, de inhuur voor organisatie-adviesbureaus bijvoorbeeld”, zegt KNAW-president Wim van Saarloos in zijn werkkamer. Deze maand komt een aangescherpte wetenschappelijke beroepscode van de VSNU, de Vereniging Hogescholen, de KNAW en andere organisaties samen uit, waarin ook extern gefinancierd onderzoek ruim aan bod komt. Die adviseert dat wetenschappers en hun opdrachtgevers voor het onderzoek van start gaat samen een code ondertekenen over belangenconflicten.

Zelden lees je: ‘Stop met beleid’

Minister Ingrid van Engelshoven (Onderwijs en Wetenschap, D66) mailt NRC over de Rijksvoorwaarden dat ze met het ministerie van Binnenlandse Zaken „nog eens goed naar deze regels gaat kijken”. „Ik vind het belangrijk dat deze in overeenstemming zijn met de Nederlandse gedragscode wetenschappelijke integriteit, die recent is aangepast.” Zij denkt dat het dan niet nodig is om speciale regels voor opdrachtonderzoek op te gaan stellen. Van Saarloos is enthousiast over de reactie van de minister.

Er moet nog heel wat veranderen om onderzoek voor de overheid in overeenstemming te brengen met wetenschappelijke normen. Het begint al met de opdracht zelf. Volgens de KNAW-code formuleren opdrachtgever en opdrachtnemer bij voorkeur gezamenlijk de opdracht. Dat is bij onderzoek voor de overheid vaak niet het geval. Onderzoekers zeggen dat ze sterk in een bepaalde richting worden gestuurd. „Natuurlijk is er invloed van de opdrachtgever, maar dat gebeurt veelal in het voorstadium”, schrijft hoogleraar rechtspsychologie aan de universiteit van Leiden, Peter van Koppen. „Aan risicovol – in de zin van risico van ongewenste uitkomsten – onderzoek wordt gewoon niet meegewerkt. Onderzoek wordt gegund aan commerciële partijen die daarna opnieuw een opdracht willen.”

„We worden gevraagd om een evaluatie van het beleid”, zegt onderwijsonderzoeker Don Westerheijden van de Universiteit Twente. „Eigenlijk zou je een experiment moeten opzetten, om verschillende situaties te vergelijken. Maar daar is dan geen geld of tijd voor. Dus eigenlijk word je alleen gevraagd het beleid te legitimeren.” Paul Frissen, hoogleraar bestuurskunde aan Tilburg University: „Beleidsevaluaties hebben vaak als conclusie dat het beleid niet heeft gewerkt, en de aanbeveling is dan: meer beleid en meer evaluatieonderzoek. Zelden lees je: stop met beleid.” Maar, vindt Frissen: onderzoekers werken hier ook zelf aan mee. „Het is een evaluatieonderzoekindustrie. Het wordt de opdrachtgever veel te makkelijk gemaakt. Ook de onderzoekers zijn beleidsverslaafd.”

Jos de Jonge, verbonden aan het Rathenau Instituut, ziet dat een nieuw kabinet het minder moeilijk heeft met conclusies die verkeerd uitpakken voor het bestaande beleid. „De situatie dat je beleid moet evalueren van een ander, voorgaand kabinet, doet zich minder voor. Balkenende en Rutte zitten er al heel lang en die willen onderzoek dat beleid bestendigt”, zegt hij.

Worsteling

Voor sommigen zijn onderhandelingen met de overheid vaak een worsteling. „Als ik een contract met de Rijksvoorwaarden moet tekenen, doe ik dat onder protest”, zegt Gert Westert, hoogleraar kwaliteit van zorg en hoofd van het onderzoeksinstituut IQ Healthcare bij de Radboud Universiteit. Als een opdrachtgever publicatie zou verbieden, zou hij het erop aan laten komen en toch publiceren, zegt hij. Tot nu toe is dat niet gebeurd. Hij heeft wel een keer onder druk van een instantie een onderzoek zes maanden later gepubliceerd dan de bedoeling was. Achteraf heeft hij daar spijt van.

Er zijn wel wetenschappers die de strenge Rijksvoorwaarden in hun voordeel mogen aanvullen. Maar daarmee zijn de problemen niet altijd van de baan. De faculteit van hoogleraar internationaal strafrecht aan de Universiteit van Amsterdam Harmen van der Wilt slaagde erin om te bedingen dat hij gegevens uit een onderzoek naar eigen inzicht kon gebruiken. Hij had een „rare ervaring” met het ministerie van Buitenlandse Zaken bij onderzoek over het verband tussen terrorisme en georganiseerde misdaad. Het betrof een rapport dat het ministerie wilde gebruiken bij internationaal overleg waaraan ook delegaties uit landen waaronder Turkije, Tunesië en Algerije zouden deelnemen. Bij de start van het project verliep de discussie in een open sfeer, maar toen het rapport klaar was, verschenen er andere ambtenaren aan tafel die „heel dominant” wezen op wat er volgens hen niet door de beugel kon. Ze hadden onder meer kritiek op Van der Wilts definitie van terrorisme. „Daarmee zouden we op de zere tenen van die landen gaan staan, dus die definitie moest anders”, zegt Van der Wilt.

Lees ook: De geldschieter wil wel zelf wat aan het onderzoek hebben

Er ontstond ook strijd over zijn analyse van obstakels in het internationale strafrecht bij uitlevering van verdachten. „Daarbij had ik man en paard genoemd, maar dat vonden die ambtenaren veel te openhartig.” In het uiteindelijke rapport zijn de duidelijk onderbouwde stellingen veranderd in, naar zijn mening, „vrij algemene, tamelijk nietszeggende beweringen”. Van der Wilt: „Voor een wetenschapper is dit lastig werken. Je krijgt opdracht om iets goed uit te zoeken, maar moet het vervolgens versluierd weergeven.”

Het ministerie is er wel mee akkoord gegaan dat Van der Wilt de niet openbaar gemaakte gegevens binnenkort publiceert in een rechtswetenschappelijk tijdschrift. Dat publicatierecht hadden de onderzoekers laten vastleggen als aanvulling op de Arvodi-afspraken. BuZa zegt in een reactie dat het geleverde rapport niet voldeed aan de vereisten, waardoor het niet meteen bruikbaar was als inbreng in het overleg. Van kritiek op het onderzoek of strijd met de onderzoeker is volgens het ministerie geen sprake geweest.

Alexander Verbraeck, hoogleraar wiskundige modellen en simulatie aan de Technische Universiteit Delft, heeft nooit problemen met de overheid. Zijn faculteit sluit contracten waarin de wetenschappelijke onafhankelijkheid wordt gegarandeerd. Met unieke specialismen hebben technische universiteiten een sterke uitgangspositie, waarin ze eisen kunnen stellen. Verbraeck: „Als de algemene uitgangspunten verkeerd zijn, moeten we het niet doen. Die principiële houding hebben we.”

Ook overheidsorganen stellen op eigen initiatief Rijksvoorwaarden buiten werking. Bijvoorbeeld het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid, dat eind vorig jaar in opspraak kwam omdat ambtenaren de resultaten van hun onderzoek in wiet manipuleerden. Het WODC garandeert publicatie en betaling van de werkzaamheden, ook als het onderzoeksresultaat niet goed uitkomt. En het geeft de intellectuele eigendom aan de onderzoeker. Eric van Damme, hoogleraar mededinging aan Tilburg University, noemt ook de uitstekende voorwaarden van de Autoriteit Consument & Markt en de Nederlandse Zorgautoriteit. Deze instellingen tonen aan dat de overheid de wetenschappelijke onafhankelijkheid zonder probleem kan garanderen.

De praktijk valt mee

Gelukkig loopt het vaak los in de praktijk, zeggen veel wetenschappers. Meestal lopen de meningsverschillen niet zo hoog op dat de contracten erbij moeten worden gehaald. „Ik doe veel werk voor de inspectie voor de gezondheidszorg en jeugd. Op het moment dat de overheid zegt: ‘Je mag niet publiceren’, is dat een enorme inbreuk op de relatie. Dat zullen ze niet snel doen. Ik heb het nooit meegemaakt. Wij hebben altijd het laatste woord”, zegt Roland Bal, hoogleraar gezondheidsbeleid aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam.

De contracten worden ook vrijwel nooit door de onderzoekers gelezen. Ze laten de formulering van de contracten vaak over aan de juridische afdelingen van de universiteiten. Uit de peiling bleek dat 1.666 respondenten (85 procent) van de wetenschappers niet wist of het standaardcontract van de overheid voldoende waarborgen bevatte voor onafhankelijke wetenschap. Maar de helft van de respondenten meende wel te weten dat hun eigen onderzoekscontracten het recht gaven om tegen de zin van de financier te publiceren zonder onnodig uitstel.

Evelien Tonkens, hoogleraar burgerschap en humanisering aan de Universiteit voor Humanistiek in Utrecht zegt geen last te hebben van de Rijksvoorwaarden „omdat het nooit zo op de spits is gedreven dat ik er juridische documenten bij moest halen.” Haar onderzoek is vaak beleidskritisch, maar zij heeft nooit ervaren dat ambtenaren ongewenste uitkomsten probeerden te beïnvloeden of verbieden.

Ook Verbraeck van de TU Delft heeft geen problemen met de overheid, al dankt hij dat ook aan de goede contracten die met de overheid zijn afgesloten. Hij zegt: „Het zijn geen tafels en stoelen die we leveren.”

Reacties wetenschaponderdruk@nrc.nl