Donner: Referendum holt democratie uit
De ontwikkelingen in 2016 stemmen vice-president Piet Hein Donner van de Raad van State somber. De schokken van vorig jaar kunnen aardschokken worden die alles aantasten dat op de na-oorlogse ordening gebouwd is, aldus Donner in de inleiding op het vanmorgen gepubliceerde jaarverslag van de Raad van State.
2016 was in economisch opzicht een prima jaar, maar er waren veel ontwikkelingen die tot nadenken stemmen. De verkiezingen in de Verenigde Staten, maar ook in een land als Polen, het Brexit-referendum en het Oekraïne-referendum in eigen land, wijzen, aldus Donner, ‘op onvrede met de bestaande politieke en institutionele ordening en internationale samenwerking’. Bovendien spreekt er een hernieuwd vertrouwen uit in nationalisme, protectionisme en machtspolitiek.
Ernstige bedreigingen
De vice-president van het hoogste adviesorgaan van de regering en de hoogste bestuursrechter in Nederland ziet in die ontwikkelingen ernstige bedreigingen. Die kunnen alleen beantwoord worden door te erkennen dat op veel terreinen geen enkele staat nog het vermogen heeft zonder verregaande samenwerking de belangen van de bevolking te behartigen.
Als voorbeelden noemt Donner klimaatbeleid, veiligheid, migratie, de ordening van internationale markten, het voorkomen van groeiende ongelijkheid in de wereld en criminaliteits- en terrorismebestrijding.
De Brexit kan er echter voor zorgen dat lidstaten van de Unie steeds meer gaan handelen alsof gemaakte afspraken eenzijdig opzegbaar zijn. “Samenwerking moet echter betrouwbaar zijn, anders bouwt men op zand”, waarschuwt Donner.
Het referendum zou volgens Donner de vertegenwoordigende democratie eerder uithollen
Hij constateert dat leidende politici zichzelf de mogelijkheid lijken te hebben ontnomen hier adequaat over te spreken uit vrees voor federalisten uitgemaakt te worden. “Het beeld is misleidend dat die samenwerking overdracht en verlies van soevereiniteit inhoudt. In de praktijk is het zelfstandig nationaal handelingsvermogen al lang weggelekt.”
Burgerparticipatie
In zijn inleiding op het jaarverslag opent Donner de aanval op het referendum. Het is volgens hem een ongeschikt middel als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie. Sterker, het referendum zou de vertegenwoordigende democratie eerder uithollen.
Op lokaal niveau acht Donner het wel zinvol te zoeken naar wegen van directe burgerparticipatie in politieke besluitvorming. Op nationaal niveau geldt dat niet. Daar is juist een vertegenwoordigende democratie het beste middel, omdat een parlement de verantwoordelijkheid kan dragen voor een overkoepelende afweging van belangen. Bovendien is een parlement permanent betrokken bij besluitvorming, terwijl referenda een ad-hoc-karakter hebben zonder ergens de verantwoordelijkheid te leggen voor de gevolgen.
Veranderende opvattingen
Vermenging van een vertegenwoordigende democratie met vormen van directe democratie zal volgens Donner uiteindelijk tot een niet functionerend parlement leiden. “De vertegenwoordigende democratie legt de verantwoordelijkheid voor samenhang, continuïteit en kwaliteit van het beleid bij de wetgever. Die kan die verantwoordelijkheid volgens de Grondwet niet elders leggen, maar dat is wat wel dreigt te gebeuren bij referenda.”
Dat referenda zo aan populariteit winnen heeft alles te maken met veranderende opvattingen over wat vertegenwoordigen inhoudt
Dat referenda zo aan populariteit winnen heeft volgens Donner alles te maken met veranderende opvattingen over wat vertegenwoordigen inhoudt. Oorspronkelijk was vertegenwoordigen plaatsbekleden. Nu wordt een parlementariër meer gezien als een agent van de bevolking: zijn gezag is een afgeleid van het gezag van de bevolking. Donner wijst op de meeste extreme variant van die visie: GeenPeil ging de verkiezingen in met het idee dat een volksvertegenwoordiger niet meer is dan doorgeefluik van opiniepeilingen.