Natuurlijk een referendum over het referendum

Deze week debatteert en stemt de Tweede Kamer over het wetsvoorstel om het raadgevend referendum (de Wrr) af te schaffen. Een centrale vraag in het debat is of die intrekkingswet zelf onderwerp van een referendum kan zijn. Waar de regering hoopt dit met een extra bepaling in het wetsvoorstel te omzeilen, stellen verschillende staatsjuristen dat zo’n omzeiling juridisch niet houdbaar is. De Raad van State is gevraagd om nadere uitleg.

Maar ongeacht of er een juridisch geitenpaadje bestaat waarmee de regering een dergelijk referendum kan voorkomen, moet duidelijk worden of dit ook wenselijk is. Die duidelijkheid ontbreekt. De premier noemde de keus de intrekkingswet uit te sluiten van een referendum ‘inherent logisch’. Maar het voornemen om de intrekkingswet niet-referendabel te maken, vloeit niet logisch voort uit de argumenten van de regering voor de intrekkingswet zelf. Die argumenten zijn circulair, eenzijdig, of misplaatst.

Opleidingsverschillen

Het voornaamste argument waarmee de regering de afschaffing van het raadgevend referendum onderbouwt is ‘afbrokkelende politieke steun’. Onduidelijk wat daarmee bedoeld wordt. Over de steun onder kiezers kan het niet gaan. Nog altijd is een zeer ruime meerderheid uitgesproken voorstander, slechts een kleine minderheid uitgesproken tegenstander. Volgens het Nationaal Kiezersonderzoek 2017 is de verhouding 59 procent voor en 25 procent tegen. In cijfers van het SCP is zelfs 69 procent voorstander. Beide onderzoeken tonen wel een lichte daling sinds het Oekraïnereferendum, maar die daling vindt vooral plaats onder universitair geschoolden en nauwelijks onder lager opgeleiden, middelbaar opgeleiden, en hbo’ers. Zij steunen het referendum nog steeds massaal.

Deze opleidingsverschillen zijn relevant. Juist de lager- en middelbaar opgeleiden maken minder gebruik van andere participatiekanalen. Juist zij worden door vertegenwoordigende organen inhoudelijk minder goed gerepresenteerd. En juist zij hebben minder vertrouwen in de politiek dan de hoogstopgeleiden. Wanneer de Wrr zonder heldere, overtuigende inhoudelijke motivatie niet-referendabel wordt verklaard, zien lager- en middelbaar opgeleide kiezers hun wantrouwen bevestigd.

Misschien doelt de regering niet op de kiezer wanneer ze spreekt over afbrokkelende politieke steun. Mogelijk verwijst het naar de steun in het parlement. De Wrr wordt dan ingetrokken door het parlement met als motivatie dat het parlement de Wrr niet steunt. Zo’n motivatie is uiteindelijk een cirkelredenatie.

Lees ook dit opiniestuk: Geef lager opgeleiden ook macht en invloed

Het tweede argument van de regering spreekt over de ‘teleurstelling’ en ‘vervreemding’ van de kiezers doordat zij niet willen accepteren dat de uitkomst van het referendum niet bindend is. Een voorbarige conclusie. Ten eerste was het de Eerste Kamer die afdwong dat het niet-bindende referendum pas geldig zou worden boven een opkomstdrempel van 30 procent. Deze merkwaardige opkomstdrempel creëerde verschillende problemen. Eén daarvan was het psychologische effect dat het parlement niet om de uitkomst van een referendum heen kan wanneer de drempel wordt gehaald. Inderdaad verwezen veel kiezers daarom naar de gehaalde opkomstdrempel in de nasleep van het Oekraïnereferendum. Ten tweede bonden twee fracties in de Tweede Kamer – CDA en PvdA – zich in de aanloop naar het Oekraïnereferendum aan de uitslag als de drempel gehaald zou worden. Dat veranderde een niet-bindend referendum de facto in een bindend referendum.

Als vervreemding werkelijk een probleem zou zijn – en dat is allerminst bewezen – is de afschaffing van het referendum een wel heel radicale oplossing. Juist de keus om de intrekkingswet niet-referendabel te maken, kan leiden tot vervreemding. Omgaan met referenda kan je leren. Uit in het buitenland opgedane ervaringen blijkt dat referenda doorgaans beter werken als er een aantal is geweest. Het ligt meer voor de hand om het instrument te verbeteren na een grondige evaluatie dan om het direct af te schaffen. Zo’n evaluatie staat nota bene voor 2018 gepland in de Wrr. De merkwaardige opkomstdrempel kan dan worden geschrapt of vervangen worden door een uitkomstdrempel. Partijen kunnen proberen zich niet a-priori te binden aan de uitslag van niet-bindende referenda.

Lees ook: Referendum over afschaffen referendum hoeft niet van Raad van State

Een derde argument is dat de regering inzet op andere participatievormen dan het referendum, zoals vroegtijdige consultaties met burgers en organisaties en het right to challenge. Ongeacht hun wenselijkheid zijn deze vormen van burgerbetrokkenheid geen alternatief. Het referendum neemt een bijzondere positie in binnen het participatie-arsenaal van burgers. Doordat het referendum achterin het beleidsproces zit, functioneert het als belangrijk correctiemiddel achteraf. Het zorgt ervoor dat politici hun keuzes beter verantwoorden. Bovendien betrekt het referendum een veel grotere doorsnede van de bevolking bij de besluitvorming. Andere participatievormen zijn eerder een instrument voor welgestelde, hoogopgeleide burgers.

Zelfs als het juridisch mogelijk is een referendum over de intrekkingswet te voorkomen, hebben regering en parlement de verantwoordelijkheid stevig te motiveren waarom ze van die mogelijkheid gebruik willen maken. Dat zal niet eenvoudig zijn.

Dubbele kloof

Beter is het om de intrekkingswet zelf onderwerp van referendum te laten zijn. Het niet-referendabel verklaren van de intrekkingswet zou getuigen van een dubbele kloof tussen volksvertegenwoordigers en hun achterban. Die uit zich dan niet alleen op inhoudelijke thema’s (steun voor het referendum), maar ook op de procedure (steun voor een referendum over het referendum). Het referendum is voor kiezers bij uitstek de manier om een dergelijke kloof te dichten.